I. Conflictos y violencia en América Latina y el Caribe: las nuevas amenazas a la ciudadanía

La naturaleza e intensidad de los conflictos violentos y armados varía de una región a otra en el mundo y ninguna está libre de potenciales amenazas a la paz y a la seguridad. En relación con los conflictos armados interestatales, América Latina y el Caribe es considerada como una de las regiones mas pacíficas, aunque, siguen pendientes de solución muchos temas de gobernabilidad que generan conflictos de distinta naturaleza (Lund, 2003:17).

No obstante, estudios recientes muestran que Latinoamérica es la región mas pacífica, pero que a la vez presenta las mayores desigualdades sociales. Las tendencias al desarrollo de conflictos violentos o armados son similares a las mundiales, con un decrecimiento de los conflictos interestatales. Esto último se debe al desarrollo de diversos mecanismos de arbitraje nutridos por el desarrollo del derecho internacional y por la creación de organismos regionales y sub-regionales y de mecanismos ad hoc que facilitan las negociaciones y el establecimiento de acuerdos. También se observa un marcado crecimiento de los conflictos internos e intermésticos, bajo el impacto de los diversos flujos asociados a la globalización, y con significativas diferencias subregionales entre el Caribe, Centroamérica, los países andinos y el Cono Sur (Serbin, 2003b). En este sentido, los conflictos intraestatales, son cada vez más complejos por el impacto de la globalización y de los flujos transnacionales, y se asocian a una creciente polarización social. En algunos casos como en Venezuela dan lugar a procesos de polarización política con secuelas de ingobernabilidad y debilitamiento institucional (Ellner, 2003). En otros casos, como en Bolivia, Ecuador, Perú y Guatemala dan lugar al enfrentamiento étnico. Sin embargo, con excepción de Colombia, América Latina no es en la actualidad una región afectada por conflictos armados internos. En este sentido, si bien a partir del fin de la Guerra Fría se produjo a una disminución de los conflictos interestatales, simultáneamente se amplió el potencial de crisis y de amenazas que pueden devenir en conflicto armado generando una mayor diversidad de las fuentes que las originan, de su naturaleza y de su escala (Lund, 1996: 18).

En este proceso, es evidente que mientras los mecanismos de derecho internacional que contribuyen a la disminución de los conflictos interestatales han tendido a desarrollarse y a fortalecerse, la capacidad del Estado y, en particular, del Estado de Derecho, ha tendido a debilitarse, especialmente en lo que se refiere al desarrollo de mecanismos de prevención y de resolución de nuevos tipos de conflictos que emergen en su interior. Éstos, por su parte, han asumido nuevas formas de violencia, más difusas y menos identificables con la guerra en el sentido convencional, lo que impide establecer claras diferencias entre lo que se asume como conflicto armado y lo que se define como conflicto violento, así ambos sean letales, en el seno de una sociedad o de un Estado. Esta violencia es asociada por algunos autores, como Goodhand con "ecologías de violencia" (2006:10), en la que se interconectan diversas formas de violencia armada o no, con continuidades y discontinuidades difíciles de prever. Se trata de una violencia difusa, que dificulta establecer con claridad, la transición de un conflicto violento a un conflicto armado, y definir dónde y cuando comienza y termina. La gran paradoja de esta situación es que, si bien en la actualidad existen más mecanismos para prevenir y frenar las guerras convencionales, no se ha avanzado lo suficiente en el desarrollo de mecanismos adecuados para prevenir la derivación de la violencia estructural, social, étnica y religiosa en conflicto armados.

Sin embargo, dentro de este panorama general, en América Latina y el Caribe es posible afirmar, como lo hace Mesa (2007: 47), que la violencia político-militar ha disminuido notablemente con los procesos de paz en Centroamérica y el fin de la violencia en Perú, pero han aparecido y se han activado nuevos tipos de violencia social, ligados al crimen organizado y las redes transnacionales, con lo cual la región se enfrenta a crisis que afectan a la gobernabilidad y ante las cuales se observa una creciente debilidad estatal. La expansión del narcotráfico y del crimen organizado, la debilidad de las instituciones y del Estado con sus consecuentes problemas de gobernabilidad, la proliferación de armas ligeras, la desigualdad y la exclusión social, con sus secuelas de las llamadas ciudades divididas o fragmentadas (Kruijt y Koonings, 2007), los altos costos de la violencia social, sumados a la fragmentación étnica, las aspiraciones secesionistas y la polarización política, tienden a configurar un cuadro altamente preocupante, con la aparición de nuevos tipos de conflicto violento.

En este sentido, la tipología de conflictos elaborada por Doom y Vlasenroot (1997) parece particularmente apropiada para el caso de la región. Estos investigadores plantean cuatro tipos de conflictos que potencialmente pueden llevar a la violencia y, eventualmente, a un conflicto armado: conflictos de legitimidad, de desarrollo, de identidad y de transición.

En primer lugar, los conflictos de legitimidad, vinculados a las fragilidades de los sistemas democráticos, tanto con relación a una participación política restringida o limitada como a una distribución desigual de las condiciones de bienestar. Un caso ilustrativo extremo (y posiblemente el único desde la eliminación de Sendero Luminoso y del Movimiento Revolucionario Túpac Amaru en Perú) es el de Colombia, donde se da una confrontación armada entre el Estado y grupos irregulares desde hace más de cuatro décadas y donde la legitimidad del sistema democrático es cuestionada por movimientos insurreccionales o fuerzas irregulares, cuyas fuentes de financiamiento están ligadas al narcotráfico y al secuestro extorsivo. Por otra parte, en relación con los conflictos de legitimidad, también es necesario considerar, en la experiencia latinoamericana, el importante rol de las fuerzas armadas como actor político, que al imponer gobiernos de facto en el pasado, acentuaron la violencia armada en el marco del terrorismo de Estado. Esto dejó secuelas significativas de autoritarismo social (Dagnino, 2006: 227) en las respectivas culturas políticas y violaciones sistemáticas de los derechos humanos por parte de las fuerzas de seguridad de diferentes países (Assis de Almeida y Pinheiro, 2006: 406). En ambos casos, actualmente el Estado se enfrenta con severas limitaciones para desarrollar políticas que logren dar salida a estas situaciones y reparar los severos daños causados a su legitimidad.

En segundo lugar, los conflictos de desarrollo asociados a la distribución desigual de recursos y que generan una brecha cada vez mayor entre ricos y pobres. De hecho, en la región, se puede señalar la existencia de un conflicto estructural como consecuencia de un sistema social que ofrece oportunidades desiguales a sus miembros, con un acceso diferencial a los beneficios del desarrollo y a la capacidad de decisión en torno a la asignación de diversos recursos. Por otra parte, este desequilibrio afecta también a diferentes regiones al interior de los Estados, particularmente entre las áreas rurales y las grandes concentraciones urbanas, donde se agudizan las situaciones de pobreza, desempleo y exclusión social en el marco de los flujos migratorios internos, y se genera una tendencia creciente al incremento de la violencia urbana. Adicionalmente, los conflictos de desarrollo, con frecuencia se articulan a tensiones y disputas medioambientales, que se disputan actores diversos en un amplio espectro que va desde los gobiernos de los países, las corporaciones transnacionales, las elites económicas y políticas, y las poblaciones indígenas, derivando en algunos casos en confrontaciones violentas.

Y en especial, si estos conflictos, de legitimidad y de desarrollo, se articulan con un tercer tipo de conflictos, los conflictos de identidad, que afectan a grupos excluidos por sus diferencias étnicas, tribales o lingüísticas, y que buscan la protección de una identidad propia, frecuentemente asociada a territorios ancestrales y a patrimonios culturales distintivos. En el caso de América Latina y el Caribe, la mejor ilustración de este tipo de conflictos se da con el desarrollo, en décadas recientes, de los movimientos indígenas que reclaman el derecho a la autodeterminación, a una mayor autonomía y a la representación política por el control del territorio y los recursos naturales. Asimismo, especialmente en el caso de los movimientos indígenas en Bolivia, la legitimidad del orden jurídico-institucional del Estado, frecuentemente es cuestionada no sólo a través de las movilizaciones masivas, con logros políticos importantes, aunque generalmente coyunturales, sino desde una tradición comunitaria que pone en cuestión la misma existencia del Estado y la institucionalidad vigente [1]. Paradójicamente, las reivindicaciones identitarias no se desvinculan, en el contexto latinoamericano y caribeño, de los problemas de exclusión socioeconómica y de legitimidad, en sociedades donde la diversidad étnica no ha venido asociada al pluralismo político, a la inclusión social y a la representatividad política plena.

Finalmente, y en cuarto lugar, Doom y Vlasenroot, plantean la existencia de conflictos de transición, referidos a las luchas entre fuerzas rivales por el poder, con intereses divergentes, en momentos de transición o de cambio político. Si bien, desde la década de los ochenta y con la firma de los acuerdos de paz en Centroamérica y la reinstauración de la democracia, la violencia político-militar ha disminuido notablemente, todavía persisten violaciones de los derechos humanos sin resolver, en el marco de transiciones políticas hacia la consolidación de los sistemas democráticos. En la opinión de algunos analistas, aún falta en América Latina y el Caribe, llegar a una "segunda transición democrática" que permita una efectiva consolidación institucional de los sistemas democráticos [2] (del Álamo 2004:8).

Sin embargo, frecuentemente es difícil, en el caso latinoamericano, establecer claras distinciones analíticas entre los cuatro tipos de conflictos planteados por Doom y Vlaseroot, en tanto su derivación en violencia o confrontación armada obedece, generalmente, a una combinación de factores y una multicausalidad, en dónde convergen diferentes dimensiones de la realidad social y política.

Las actuales falencias y debilidades del Estado responden tanto a las presiones y recortes impuestos por las políticas de ajuste impulsadas en décadas pasadas, como a las crecientes tensiones generadas por los procesos de globalización, en los ámbitos económico, financiero, tecnológico e informativo. El Estado se encuentra limitado para impulsar políticas sociales eficientes y para mediar, a través de mecanismos consolidados de diálogo, en las tensiones y conflictos que emergen entre los diferentes grupos y sectores. Este cuadro incide en un creciente desequilibrio regional interno de los estados, generando el incremento de contingentes poblacionales de excluidos, que se encuentran cada vez mas expuestos a "formas de supervivencia anómicas marginales, criminales o no convencionales" (CIIIP, 2002:39).

A esta forma de exclusión se suman también las tensiones culturales, como resultado de la discriminación de amplios sectores de la población del consumo, por la imposición de hábitos asociados con la globalización comunicacional (Serbin, 2002), y por el impacto directo de la globalización en el incremento del tráfico ilícito de personas, armas, drogas y capitales. Estos flujos se benefician de las oportunidades ofrecidas por la apertura y la liberalización económica y el potencial de las nuevas tecnologías, con lo cual la violencia asociada a estas actividades también se transnacionaliza, exigiendo políticas que desbordan el marco de la política y de la acción de gobierno del Estado-nación (Mesa 2006:1). En este marco, surgen nuevos actores y agentes promotores de conflicto, con frecuencia en espacios fuera del control de las instituciones del Estado, dando lugar a tipos de conflicto noveles, de carácter transnacional que, como ya mencionamos, no se encuentran regulados por el derecho internacional o lo hacen impracticable (CIIIP, 2002: 40).

En suma, la guerra, la paz y la violencia en América Latina y el Caribe no presentan rasgos idénticos a las que predominan en otras regiones y están estrechamente asociados, en la naturaleza de sus conflictos distintivos, con la formación y evolución del Estado-nación, tanto en el momento de su conformación y génesis durante los procesos de independencia como en su evolución posterior y, particularmente, en su desarrollo en la etapa de restauración y consolidación democrática (CIIP, 2002: 77). No obstante, la canalización de los conflictos a través de marcos institucionales adecuados los puede convertir en instrumentos de transformación social que contribuyan a modificar o eliminar situaciones de desigualdad e injusticia social. Sin embargo, en tanto el conflicto es inherente al cambio social, particularmente en sociedades altamente fragmentadas y polarizadas, la responsabilidad primordial de un Estado y de una sociedad democrática es evitar que derive en un conflicto violento, y que eventualmente se transforme en un conflicto armado y letal.

En los años ochenta los conflictos violentos se entendían en clave de violencia autoritaria del Estado y violencia armada de la guerrilla y de los movimientos insurreccionales, es decir, como una violencia eminentemente política que respondía a razones y factores estructurales. En la actualidad, con la consolidación de la democracia, este tipo de conflictos violentos pueden, en principio, ser canalizados institucionalmente en un marco democrático. Aparece entonces una violencia asociada al crimen organizado, al narcotráfico, a la delincuencia común, a las pandillas urbanas, y a fenómenos similares, que penetra en el aparato del Estado, en un marco estructural de desigualdad y exclusión tanto socio-económica como política y cultural [3].

En América Latina y el Caribe, esta violencia social se hace particularmente patente en el ámbito urbano, entre la población masculina joven, y en el marco de altos índices de desempleo. Como señala un informe reciente, "la violencia y el grado de inseguridad ciudadana imperante en América Latina alcanza proporciones epidémicas" (ILACON, 2005), en tanto el desarrollo de la violencia en general y de conductas violentas en zonas urbanas, abarcando inclusive los espacios públicos y las escuelas, se ha convertido en una característica estructural de las sociedades latinoamericanas, hasta el punto de que éstas se inscriben dentro de las mas violentas del mundo (ILACON, 2005). Las condiciones de un Estado de Derecho suponen previsibilidad, seguridad jurídica, vigencia efectiva de los derechos fundamentales de los ciudadanos, apertura política, transparencia y rendición de cuentas. Esto es esencial a la hora de fundamentar e implementar estrategias adecuadas contra la violencia, tanto a nivel preventivo como represivo. De hecho, la creciente criminalidad, y la violencia a la que se asocia, refleja frecuentemente el grado de impunidad con que la sociedad retribuye a quienes protagonizan la transgresión de las leyes [4].

Consecuentemente, la violencia y la inseguridad se han convertido en la mayor preocupación de los latinoamericanos, lo que explica las movilizaciones sociales que se han producido en los últimos años en algunas grandes ciudades, exigiendo a los gobiernos medidas y respuestas concretas a este respecto (Smulovitz, 2007:35). No obstante, la concepción del desarrollo basada en la vigencia y cumplimiento de los derechos de los ciudadanos y, en este marco, la búsqueda de sociedades mas gobernables, como señala Carrillo-Flórez (2007) no sólo implica redefinir el rol del Estado y de las políticas públicas. Supone también revisar las responsabilidades de la sociedad civil, en tanto en la actualidad las demandas de la ciudadanía de más seguridad no sólo están insatisfechas, sino que el aumento de la percepción de inseguridad lleva al círculo vicioso de exigir cada vez más en este campo [5].

En este contexto, ha habido un progresivo desplazamiento de las preocupaciones de la sociedad civil en materia de seguridad, paz y violencia, de los conflictos interestatales a las claves de la violencia estructural presentes en nuestras sociedades. Esta violencia estructural está vinculada, en forma creciente, por un lado, con la violencia social asociada con el incremento de la criminalidad y la debilidad de las instituciones estatales para lidiar con ella. Y, por otro, en los casos de extrema polarización política, al resurgimiento de nuevas formas de violencia política en el marco de los conflictos vinculados con transiciones políticas y procesos de transformación social, frecuentemente asociadas asimismo con larvadas modalidades de violencia étnica, siempre presentes en la región desde la génesis histórica de sus Estados nación. En este sentido, y a diferencia de otras regiones, las amenazas a la paz por la emergencia, irrupción y desencadenamiento de conflictos violentos que puedan devenir en conflictos armados, están asociadas fundamentalmente a la violencia estructural inherente a estas sociedades, exacerbadas por el impacto de procesos transnacionales y por la radicalización política de las polarizaciones sociales. En este marco, el desafío fundamental para las sociedades de la región apunta a cómo encarar una efectiva prevención de conflictos armados y/o violentos, a partir de las tensiones surgidas de las crisis de legitimidad y gobernabilidad, de desarrollo y exclusión social y étnica, y de transición hacia nuevos modelos políticos de organización democrática. Y como desafío adicional, se plantea cómo desarrollar mecanismos efectivos a partir no sólo del Estado y, eventualmente desde el apoyo y la cooperación de los organismos internacionales, sino también con una activa participación y compromiso de la ciudadanía organizada (Serbin y Ugarte, 2007).

II. La sociedad civil en América Latina y el Caribe

América Latina presenta, como región, algunos rasgos distintivos con relación a la conformación de una sociedad civil en sus diferentes países y a nivel regional. En este sentido, y en primer lugar, es necesario señalar que el concepto de sociedad civil para analizar y abordar el desarrollo de actividades asociativas no-gubernamentales, que no se orientan al lucro y que buscan promover el bien común, irrumpe en la región en la década del ochenta, en el marco de los procesos de redemocratización y consolidación democrática post-autoritaria, y coinciden simultáneamente con los cambios en Europa Oriental a raíz de la implosión de la Unión Soviética. En este período, las referencias asociativas mas importante de las organizaciones ciudadanas son, predominantemente, las redes y movimientos de derechos humanos que denuncian los abusos cometidos durante los regímenes militares y que promueven la reafirmación el Estado de Derecho, la ampliación de los derechos de la ciudadanía y la consolidación de la democracia. La construcción de una nueva ciudadanía en el marco democrático se constituye, en consecuencia, en el gran reto del desarrollo de la sociedad civil.

De hecho, es en esta etapa que se comienza a hablar de sociedad civil en la región, se rescata el concepto desde la tradición y la experiencia de las sociedades occidentales, y predominantemente noratlánticas (Kaldor, 2003), y se rescatan algunas tradiciones locales, principalmente relacionadas con el trabajo filantrópico y de asistencia de la Iglesia Católica.

Estas dos vertientes -una de incidencia externa y la otra de raíces propias- presentadas esquemáticamente y que, desde luego admiten numerosas excepciones, contribuyen a configurar el entramado contemporáneo de la sociedad civil en la región, con algunos elementos adicionales importantes. Por un lado, la globalización de los derechos humanos y del derecho internacional impulsa, especialmente a partir de la década de los ochenta, vinculaciones con redes internacionales más amplias. Esto se refleja en el desarrollo de movimientos y organizaciones sectoriales que legitiman su práctica desde la perspectiva de una serie de valores universales y de bienes públicos globales (Kaul et al., 1999), tales como la equidad de género, la lucha contra la discriminación y por la equidad racial, la defensa y protección del medio ambiente, la promoción del desarrollo sustentable y la erradicación de la pobreza. Esto se realiza a menudo, en interacción con organismos internacionales, agencias de cooperación internacional y ONG del Norte, lo que amplía significativamente los derechos a los que aspira la ciudadanía y localizándolas, con frecuencia, en un ámbito que supera los límites del Estado territorialmente definido. Por otro lado, bajo el impacto de las reformas estructurales promovidas en la década del noventa en el marco del llamado "consenso de Washington" y de la primera etapa de ajustes estructurales, se produce un fuerte impulso al desarrollo de un "tercer sector" . Éste se orienta a compensar en el ámbito de las políticas sociales, las deficiencias de un Estado debilitado y poco eficiente, a través de la filantropía y de la solidaridad de sectores no-gubernamentales. De hecho, con frecuencia la concepción de "tercer sector", se diferencia de y entra en colisión con una concepción de la sociedad civil surgida al calor del desarrollo de los movimientos sociales y de las luchas por la ampliación y profundización de los derechos de la ciudadanía. En este sentido, existe un contraste entre la visión del ciudadano como un objeto al que se dirigen las políticas públicas de carácter social, generalmente con el apoyo de redes y organizaciones filantrópicas, y la visión de una ciudadanía activa, como sujeto colectivo, que genera una nueva interlocución con el Estado y promueve la ampliación y profundización de los derechos, cuando no la introducción de nuevos derechos ciudadanos (Dagnino, 2006).

Sin embargo, y pese a esta confluencia de factores endógenos y exógenos, la sociedad civil en América Latina y el Caribe, a diferencia de otras regiones (y especialmente de Europa), no se configura históricamente, como "un tejido asociativo de contrapeso al Estado", organizado desde abajo o promovida desde afuera. Por lo contrario, es el Estado el que constituye desde el principio simbólico de una nación a la sociedad a través de la política", y es "la política y el Estado (que) generan, constituyen, estructuran lo que hoy podría llamarse la sociedad civil y ésta, cualquiera sea su contenido y sus niveles organizativos, no existe autónomamente salvo situaciones o casos excepcionales"( Garretón, 2006:47). De allí que la referencia al Estado es, en América Latina y el Caribe, omnipresente en toda expresión organizativa de la ciudadanía, y la política el ámbito inevitable en el cual se desenvuelve, en tanto es el Estado el que configura la matriz sociopolítica de la sociedad. Esta génesis particular impone, en primer lugar, una fuerte impronta estado-céntrica al origen de la sociedad civil en la región, y, en segundo, como bien lo señalan Hengsterberg, Kohut y Maihold (2002), implica un concepto relacional, en tanto "su fuerza, su forma, sus espacios de acción, todo ello queda vinculado con la actuación del Estado. Quien habla de sociedad civil, también tiene que hablar del Estado".

En este marco, los principales desafíos de las organizaciones de la sociedad civil en la región se han vinculado, en lo interno, a la aplicación en su propio seno de lo que promueven: transparencia, decisiones democráticas, la rendición de cuentas, el cumplimiento de las reglas del juego y de los mandatos de sus bases, representatividad y legitimidad. Esta legitimidad justifica, desde un punto de vista ético, sus mandatos y aspiraciones, pero no necesariamente legitiman su representatividad en el marco de los sistemas democráticos, hasta el punto de que ésta es con frecuencia cuestionada, tanto desde los gobiernos como desde los partidos políticos establecidos (Serbin, 2007; Serbin y Fioramonti, 2007).

Finalmente, una confusión común por parte de las organizaciones de la sociedad civil consiste en creer que son sólo actores sociales, sin asumir que son actores políticos en ámbitos más dinámicos y complejos, condicionados por los contextos socio-políticos nacionales. Pero que, sin embargo, en una democracia, no pueden sustituir a los actores políticos tradicionales -partidos políticos, parlamentos, sindicatos-, y que deben complementar y monitorear su actuación, mas allá de la resistencia de las elites políticas a aceptar la implementación de mecanismos participativos y de empoderamiento para la ciudadanía que impliquen formas más amplias que los del voto en las elecciones establecidas regularmente. En este sentido, de la misma manera que la fase de transición a la democracia fue el momento de los partidos políticos, el proceso de su consolidación se concibe como el momento de la sociedad civil. Es el paso de la democratización política a la democratización social, con especial hincapié en la cohesión social y en la expansión de la ciudadanía (Hengstenberg, Kohut y Maihold, 2002).

El surgimiento de la sociedad civil, en consecuencia, se articula en el marco de un triángulo formado por el nuevo papel del Estado a desarrollar en la región, un adecuado funcionamiento de los partidos políticos y la extensión de una nueva cultura política en la ciudadanía. La reforma del Estado, necesariamente conlleva, en la nueva etapa, un replanteamiento de las relaciones entre la institucionalidad estatal y la sociedad civil organizada; una nueva forma de relación entre los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil (si se apunta a evitar el surgimiento de modalidades de "anti-política" que cuestionan la legitimidad de los primeros), y una gobernabilidad que no sólo busque alcanzar mayores niveles de rendimiento de la gestión pública, sino también expandir la participación de la sociedad civil en las decisiones políticas, particularmente en el ámbito de las políticas públicas. No obstante, como bien observa Dagnino (2006), no es dable confundir el incremento de la participación en la gestión, sobre la base de los recursos humanos (generalmente altamente profesionalizados) y técnicos de la sociedad civil (cada vez más formada e informada), con la necesaria politización de las organizaciones y redes de la sociedad civil, en la búsqueda no sólo de incrementar su participación sino también un empoderamiento que reformule las relaciones de poder existentes en la sociedad.

En este contexto, se articula una compleja relación en el seno de la sociedad civil entre movimientos sociales de diferente raigambre, y organizaciones ciudadanas con intereses sectoriales que hace a la heterogeneidad y fragmentación de la ciudadanía organizada, y que se vincula, generalmente de una manera competitiva cuando no conflictiva, con los actores políticos tradicionales, en el marco de la interlocución con el Estado.

Finalmente, es necesario subrayar que, en América Latina, la conformación de la sociedad civil desde el Estado ha dado lugar a numerosas exclusiones, muchas de ellas predominantemente de carácter étnico, pero también de género y edad, que afectan a amplios sectores de la población, tanto rural como urbana. Algunos de los sectores tradicionalmente excluidos, particularmente en el caso de algunos movimientos indígenas, pueden reivindicar posiciones que ponen en cuestión no sólo el sistema democrático existente, sobre la base de sus propias tradiciones políticas, sino también al Estado, percibido como una imposición de la colonización y conquista de la región (Calderón, 2007).

Por otra parte, la tendencia general, de acuerdo a algunos estudios recientes de CIVICUS [6], apunta a establecer una correlación entre mayor desarrollo de las institucionalidad estatal, más altos índices de desarrollo humano, y mayor desarrollo e incidencia de las organizaciones de la sociedad civil. Esta correlación no obsta, sin embargo, para señalar que el activismo social y el empoderamiento de los ciudadanos que promueven las organizaciones de la sociedad civil, está presente en todos los casos estudiados, independientemente de su variable impacto sobre el Estado. Los resultados de estos estudios apuntan a que en realidad la sociedad civil en los países de la región se encuentra en desarrollo, a partir de una matriz estatal y del impulso adquirido por la democratización, pero que fundamentalmente se desarrolla un proceso de ciudadanía en construcción, en busca de ejercer y ampliar sus derechos en un marco democrático, a diferencia de situaciones en otras regiones. Esta construcción de ciudadanía lleva el peso de las dinámicas políticas que caracterizan a cada país, está fuertemente ligada a ellas, y es claramente reflejo, tanto de las debilidades y fortalezas del Estado respectivo, como de las virtudes y de las perversiones del sistema y de la cultura política de cada país.

A su vez, este proceso de construcción de ciudadanía implica tanto un espectro muy amplio y diverso de organizaciones, redes y movimientos sociales con intereses y prioridades sectoriales específicas como también una marcada falta de articulación de sus agendas y objetivos. En este contexto, las organizaciones y movimientos ciudadanos que se centran en los temas de la paz, la violencia en sus diferentes expresiones, la seguridad regional y la seguridad ciudadana, y la prevención de conflictos armados y violentos, presentan características muy similares a las descritas anteriormente en relación al desarrollo de la sociedad civil y asumen, adicionalmente, algunos rasgos distintivos.

III. Sociedad civil, paz y violencia en América Latina

En las sociedades latinoamericanas existe una tradición muy limitada en el trabajo por la paz y la prevención de la violencia y de los conflictos armados por parte de los movimientos y organizaciones de la ciudadanía. Este asunto generalmente se delega al Estado, tanto en el ámbito internacional como en el doméstico.

La región ha presentado fenómenos inéditos a los de otras latitudes en lo referente a la posibilidad de prevenir un conflicto nuclear, como la firma del Tratado de Tlatelolco y la suscripción, por parte de la mayoría de los países latinoamericanos y caribeños, del Tratado de No-Proliferación Nuclear. Sin embargo, la atención de la ciudadanía organizada ha estado centrada más en la justicia social, los derechos humanos y la erradicación de la pobreza que en la prevención misma de conflictos armados o violentos en la región. A su vez, estas prioridades, cuando se han asociado con temas internacionales, lo han hecho más bien en el marco de movimientos sociales orientados a cuestionar la hegemonía de EE.UU. en la región, su incidencia sobre los procesos de militarización y el impacto de la globalización. Por otra parte, mas allá de las debilidades y falencias del Estado, éste ha tendido, en general, a excluir o a aceptar con mucha reticencia, la participación de la sociedad civil (excepción hecha de la comunidad académica y de los expertos civiles) tanto en los temas vinculados a la defensa y seguridad externa, como a las políticas de seguridad interna, consideradas ambas como privilegio del Estado y de su monopolio de la fuerza. En este contexto, el desarrollo de visiones socio-céntricas sobre el conflicto armado o violento se ha caracterizado por severas limitaciones y ausencias, particularmente a la hora de abordar, de forma efectiva, la prevención o resolución de conflictos concretos. Asimismo, la tendencia general se ha orientado a la reacción frente a la eclosión de la violencia y de crisis de diversa índole, más que a la prevención de las mismas.

En tanto la génesis de nuestras sociedades, particularmente en el ámbito de la América hispano- parlante, surge en el marco de la legitimación del conflicto armado con España en la lucha por la independencia política, existe un condicionamiento inicial en el imaginario popular a favor de la violencia como mecanismo de resolución de conflictos políticos que se ha hecho presente a lo largo de nuestra historia, con especial énfasis en el rol de los líderes y caudillos militares y la apología del heroísmo personal asociado con esa violencia (Sriram, 2004.133). De hecho, esta génesis hace, asimismo, a la violencia estructural y cultural presente en nuestras sociedades desde sus orígenes y en la formación de los Estadosnación en nuestra región.

En este contexto cabe plantearse una serie de interrogantes en torno al rol de la sociedad civil en relación a los conflictos violentos o armados y en los procesos de construcción de la paz. En el caso de nuestra región, el carácter eminentemente político, socio-económico y étnico que caracteriza a los factores conducentes a un conflicto y a su eventual derivación en violencia, plantea con mucha claridad la necesidad de desarrollar las capacidades de la sociedad civil. Ésta puede tener un papel clave en la construcción de un entramado institucional, en el apoyo a un Estado democrático y eficiente, para la formulación e implementación de iniciativas y políticas públicas que aborden los factores estructurales de la violencia y generen los necesarios canales de diálogo, negociación y el establecimiento de acuerdos y pactos entre los sectores enfrentados. El rol de un Estado institucionalmente sólido y efectivo, crucial en el proceso de construcción de una paz justa, necesariamente debe ser complementado con una dinámica vigorosa y activa de la ciudadanía, basada en el empoderamiento real de la sociedad civil a diversos niveles y a través de varios mecanismos, y en la ampliación y profundización de una serie de derechos.

El siguiente interrogante, en consecuencia, se refiere a si esta situación cambia, si el enfoque de las organizaciones ciudadanas apunta a la promoción de una paz positiva que tienda a eliminar la violencia estructural, y a la promoción de la seguridad humana que, sin excluir al Estado de una serie de acciones e iniciativas conjuntas y consensuadas, vaya más allá de una visión estado-céntrica, en la construcción de instituciones democráticas.

En el marco de estos interrogantes, es conveniente establecer, en primer lugar, algunas diferencias sustanciales entre la concepción de la sociedad civil en el contexto de las sociedades noratlánticas, ya señaladas, y la que existe en el marco de las particularidades de la dinámica de desarrollo de la ciudadanía en nuestra región, en particular en relación con el surgimiento, evolución y consolidación de los movimientos de paz en ambas regiones, especialmente si tenemos en cuenta, como señalábamos al principio, la ausencia de una tradición decantada de movimientos de paz en América Latina y el Caribe, a diferencia de lo que sucede en otras regiones y, especialmente, de la experiencia de los movimientos de paz en Europa Occidental y en los EE.UU. (Jeong, 2000:358-359).

Al abordar el desarrollo de los movimientos de paz y contra la violencia, tanto estatal como social, en América Latina y el Caribe, es necesario diferenciar muy claramente el desarrollo de dos tipos de organizaciones. Por una parte, organizaciones y redes no-gubernamentales, frecuentemente con una alta composición de intelectuales y académicos, que presentan una agenda focalizada en los problemas de la paz y la seguridad global o regional, con una preocupación particular por las articulaciones con gobiernos y organismos internacionales, en función de desarrollar redes de incidencia que promuevan la construcción de la paz, la prevención de conflictos armados o violentos, tanto a nivel interestatal como intraestatal. Por otra, aquellas organizaciones y redes de la sociedad civil que priorizan la prevención de la violencia social, generalmente en el marco de propuestas que apuntan a transformar la violencia estructural existente en esta región, con mayor o menor articulación con estrategias de lucha contra la pobreza y la exclusión social y la promoción del desarrollo sostenible, de los derechos humanos y de la justicia social. Y generalmente con fuerte arraigo en experiencias locales, ya sea de prevención, resolución y mediación de conflictos locales, o en la lucha contra la violencia asociada a la criminalidad y a la drogadicción y el narcotráfico.

En la primera categoría entran diferentes iniciativas en torno a la construcción y a la promoción de la paz mundial, el desarme, la desmilitarización y la prevención de conflictos armados o violentos, tanto a nivel interestatal como intraestatal. Se incluyen desde movimientos religiosos por la paz promovidos por organizaciones y redes de raíz religiosa, como Pax Christi, o los movimientos evangélicos por la paz, o por movimientos políticos, o las iniciativas más seculares y, a la vez más plurales y académicas, como la Comisión Sudamericana de Paz y el Consejo Latinoamericano de Investigación para la Paz (CLAIP), vinculado a la International Peace Research Association (IPRA), en la década del ochenta y del noventa, y que en la actualidad se despliegan en torno a la investigación por la paz, como en el caso de la versión contemporánea del CLAIP, la Universidad de la Paz de las Naciones Unidas, con sus sedes y programas en Costa Rica y Uruguay; la Fundación Arias de Costa Rica, y la Plataforma Latinoamericana y Caribeña de Prevención de Conflictos y de Construcción de la Paz, impulsada por la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES) y asociada con el Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict (GPPAC), todas ellas marcadamente influenciadas por la globalización de los derechos humanos, del derecho humanitario internacional, y las experiencias de intervención humanitaria. Estas iniciativas presentan una mayor vinculación con la comunidad académica y de expertos preocupados por temas de defensa y seguridad; por los temas de la seguridad mundial, hemisférica y regional, y por el rol de los organismos intergubernamentales en las operaciones de paz, la gestión de crisis y la intervención humanitaria, como en los casos de la ONU y la OEA. Asimismo, se caracterizan por una mayor capacidad analítica y una interlocución con diversas instancias de estos organismos, de las organizaciones regionales y subregionales, y de los gobiernos.

En la segunda categoría se incluyen las diferentes expresiones de reacción ciudadana frente a la violencia social y a la criminalidad, generalmente a nivel nacional o local, a través de organizaciones de la sociedad civil que buscan una salida frente a la inseguridad cotidiana y que abarcan desde movilizaciones esporádicas en contra de la criminalidad y la violencia de reclamo ante los gobiernos nacionales o locales [7], como lo fueron en su momento las movilizaciones en contra de la inseguridad desplegadas en los últimos años en las grandes ciudades como México D.F., Río de Janeiro o Buenos Aires, y las organizaciones no-gubernamentales de mayor consolidación institucional y permanencia, como es el caso de Viva Río y Sou da Paz en Brasil. También incluyen diversas iniciativas de resolución de disputas y de conflictos a nivel comunitario o grupal, promovido por ONG de diversos tipos, generalmente en base a un entrenamiento previo en mediación y resolución de conflictos [8].

Por otra parte, las articulaciones entre estas vertientes, generalmente son limitadas y sólo muy recientemente comienzan a generar una movilización regional más amplia, a partir de su eventual confluencia en el marco de los Foros Sociales Mundiales o de las Américas, o de iniciativas más inclusivas como la Plataforma Latinoamericana y Caribeña de Prevención de Conflictos Armados y de Construcción de la Paz, básicamente por las diferencias de metas, objetivos y alcances entre ellas, y por las limitaciones que imponen tanto la falta de información y capacitación, como las distancias geográficas y la ausencia de financiamientos sostenidos.

Todas, sin embargo, intentan promover un objetivo común más amplio -la construcción de una cultura de la paz- articulado frecuentemente a alguna forma de interlocución o colaboración con los gobiernos y los organismos intergubernamentales, que varían de acuerdo con la mayor o menor receptividad de éstos.

En este marco, convergen por primera vez organizaciones y redes de la sociedad civil con intereses sectoriales y con metas diferenciadas a distintos niveles -regional, nacional, local-. Se trata de un esfuerzo por promover la construcción de la paz en la región, a través de la prevención de conflictos violentos o armados, la promoción de una cultura de la paz, y la interlocución con otros actores relevantes, a partir de una visión que entiende que la prevención y resolución de los conflictos violentos en la región no pasa por la negación del conflicto en sí sino por la transformación del mismo a través del diálogo y la negociación. Esto se realiza en el marco del desarrollo de los mecanismos institucionales adecuados y en apoyo a las políticas del Estado democrático, en el entendido que la transformación de las estructuras que generan la violencia, requieren de un esfuerzo sostenido y a largo plazo, de cambio social orientado por la justicia, la equidad, los derechos humanos y la paz.

En este contexto, sin embargo, muchas de estas iniciativas arrastran elementos propios de las características del desarrollo de la sociedad civil en la región. Por un lado, como ya señalábamos, tienden a desarrollarse y movilizarse rápidamente frente a una crisis coyuntural y pueden ser rápidamente cooptadas por los gobiernos o los actores políticos respectivos, sin que las bases estructurales del conflicto armado o de la violencia social, sean sustancialmente modificados. Por otro, muchas de estas iniciativas y organizaciones tienden a reproducir los rasgos distintivos de las culturas políticas nacionales surgidos de una matriz estatal, con todas las distorsiones y características señaladas, que afectan su consolidación institucional y su sustentabilidad. La posibilidad de desarrollar estrategias de largo plazo por parte de las organizaciones y redes de la sociedad civil, con una incidencia efectiva sobre la transformación de los factores estructurales que generan las eclosiones de violencia a todo nivel, están severamente limitadas por esta serie de factores y por las dificultades de articulación y coordinación con Estados que, en general, presentan serias limitaciones en su desarrollo institucional y en su capacidad de articular iniciativas con estas organizaciones y redes.

Por otra parte, más allá de la contribución más efectiva que puedan hacer a la resolución de disputas a nivel local, en general sus iniciativas a un nivel más amplio son cuestionadas o ignoradas por los actores políticos -ya sea gobiernos, organismos intergubernamentales o partidos políticos-, no obstante la fugaz atención mediática que puedan recibir, limitando asimismo su capacidad de incidencia e impacto en la resolución o transformación de conflictos violentos o armados de mayor alcance. Es así que iniciativas de la sociedad civil de diplomacia ciudadana en el marco de las tensiones entre Nicaragua y Honduras a finales de la década de los noventa; o del conflicto armado entre Ecuador y Perú a mediados de la misma década, con frecuencia han logrado concitar la atención de los medios y de la opinión pública, pero han tenido poca incidencia sobre la diplomacia convencional entre los Estados.

En esencia, sin embargo, la emergencia y el desarrollo de estas iniciativas y organizaciones, movilizadas por la preocupación y por las amenazas de la violencia generada no sólo por conflictos interestatales, sino principalmente intraestatales, ya sean de carácter eminentemente político o social, configura una parte importante de la tendencia de las sociedades latinoamericanas de iniciar un desplazamiento desde una visión y un enfoque estado-céntrico del tratamiento de los conflictos violentos o armados, que recluye los temas de guerra, paz y violencia social, como así también las estrategias políticas o diplomáticas para superarlas a la acción del Estado, a una visión socio-céntrica que privilegia la seguridad de los ciudadanos y las acciones que estos puedan emprender, en clara vinculación con concepciones de la seguridad como la seguridad humana. En este sentido, el recurso al Estado de Derecho y al Derecho Humanitario Internacional aparece con mucha claridad como referentes de estas iniciativas, como así también su asociación con una segunda fase de consolidación democrática vinculada tanto a la ampliación de derechos ciudadanos como al empoderamiento de la sociedad civil.

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Notas:

• [1]. Adicionalmente, los movimientos de afro-descendientes han comenzado a adquirir una protagonismo creciente en sociedades donde constituyen una proporción significativa de la población pero donde persisten formas de discriminación y exclusión social asociadas con la etnicidad.
• [2]. No obstante, como bien señala del Álamo, la relación democracia-conflicto es una dinámica que se retro-alimenta en la medida en que, por un lado, una institucionalidad democrática arraigada conduce a un mejor desempeño en materia de reducción y resolución de conflictos. Por otro, que en condiciones de baja conflictividad social, buen desempeño económico, y distensión de las demandas, los desafíos que enfrenta la etapa de transición disminuyen o son más bajos que los de una configuración opuesta como es aquella que predomina en la mayor parte de los países de la región. Del Álamo añade a esta tipología los conflictos de género, que refieren a las estructuras de discriminación que sostienen y perpetúan las desigualdades entre hombres y mujeres sobre la base de una estratificación en la cual las últimas ocupan una posición inferior (del Álamo 2004:19), con frecuencia dando lugar a situaciones de violencia interpersonal de carácter doméstico que afectan no sólo a las mujeres, sino también a los niños y a los ancianos, y que dan lugar a fenómenos como la llamada "feminización de la pobreza" señalada por la CEPAL.
• [3]. Al punto que, como señala Dirk Krujt, existe una "simbiosis osmótica entre el Estado (en concreto, la policía y el sistema legal), la criminalidad común y elementos criminalizados de (ex)miembros de las fuerzas armadas, unidades paramilitares y combatientes guerrilleros", que abren interrogantes sobre la estabilidad del orden económico, social y político de la región, y sobre los niveles "aceptables" de exclusión y niveles "aceptables" de violencia, articuladas a una falta de cohesión social que no es otra cosa que violencia estructural (Schünemann 2007).
• [4]. Como señala, en este sentido, Fernando Carrillo-Flórez, "la gran debilidad institucional de las agencias de poder ejecutivo en estas áreas, de los poderes judiciales y la escasa eficiencia de las herramientas normativas e institucionales de la justicia penal a la hora de enfrentar el crimen y la violencia son limitantes reales del Estado de Derecho" (Carrillo-Flórez 2007).
• [5]. No obstante, como el mismo autor apunta, "el paradigma autoritario que se halla dentro del "código genético" del desarrollo de nuestra región puso a la sociedad como objeto y no como sujeto de la acción estatal" , lo cual probablemente explique la naturaleza y las características de estas demandas y movilizaciones.
• [6]. Para más detalles verhttp://www.civicus.org: Volkhart Finn Heinrich (2004) Assessing and Strenghtening Civil Society Worldwide. A Project Description of the CIVICUS Civil Society Index: A Participatory Needs Assessment and Action-Planning Tool for Civil Society, Johanneburg, South Africa: CIVICUS.
• [7]. Que generalmente alcanzan un clímax coyuntural frente a una crisis y tienden posteriormente a diluirse sin alcanzar una continuidad organizativa ni una sostenibilidad institucional y financiera, cuando no son cooptadas por los respectivos gobiernos.
• [8]. Un caso específico, intermedio entre las dos categorías, se desarrolla en Colombia ante la confrontación entre el gobierno democrático y las fuerzas irregulares de las FARC y del ELN, y los paramilitares de la AUC, donde han proliferado, frecuentemente con apoyo internacional, un conjunto muy amplio de iniciativas ciudadanas por la paz, tanto a nivel local como a nivel nacional, como es el caso de la Asamblea por la Paz en Colombia que articula diferentes iniciativas ciudadanas, con una composición que incluye a sindicatos (algunas de las víctimas más destacadas de la confrontación civil en el país han sido sindicalistas), académicos e intelectuales, organizaciones religiosas, movimientos de mujeres, de indígenas y de campesinos, y organizaciones comunitarias que han sufrido en carne propia el embate de ambas partes del conflicto, con su consecuente acumulación de víctimas y de conculcación de los derechos humanos.

http://www.pensamientoiberoamericano.org/articulos/2/59/0/la-sociedad-civil-ante-la-violencia-y-los-conflictos-en-america-latina-y-el-caribe.html