Tugurización y necesidades de la habitabilidad básica en Latinoamérica: rémoras a la cohesión social

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I. Introducción

La habitabilidad básica comprende, o puede incluir, la infraestructura y los servicios básicos comunitarios, entre otros: abastecimiento de agua potable, saneamiento, eliminación de desechos, transporte y comunicaciones, energía, servicios de salud y de emergencia, escuelas, seguridad ciudadana espacios para el ocio... (Salas & Colavidas, 2003).

El trabajo pretende justificar con argumentos y resultados cuantitativos una afirmación contundente como la que se define desde la Cátedra UNESCO en Habitabilidad Básica: Sin habitabilidad básica no hay desarrollo humano posible. Sin cobijo mínimo ni acceso a los servicios más indispensables se puede ser ‘sobreviviente', pero no ‘ciudadano' de pleno derecho, gravitando en forma sustantiva en el desmembramiento social. Puede que sea oportuna una reflexión obvia, pero no baladí: habitabilidad básica necesitan todos los seres humanos sin excepción y la necesitan durante toda la vida (desde el parto hasta la defunción). Se trata de una de las servidumbres más cosmopolitas e intensamente utilizadas de cuantas necesita la humanidad.

El sector económico que se ocupa del hábitat, en el sentido laxo, el que comprende la elección del suelo, planeamiento urbano, construcción, materiales... se muestra intrínsecamente conservador, tradicional, inmovilista, y por lo general, lastrado ante los cambios. La Tabla [1], aún asumiendo los peligros de su excesivo esquematismo, pretende reflejar la evolución de las políticas recientes en materia de hábitat para los más pobres. Hace escasas décadas, las ideas maestras que se exponen en este trabajo, estaban sólo en las mentes de unos pocos y en la práctica de algunos grupos de vanguardia. Los cambios, aunque lentos, se muestran imparables y las políticas no convencionales de vivienda se conforman como propuestas virtuosas para aliviar el ‘hambre de vivienda' [2] (Salas, 1993) y propiciar la cohesión social.

Tan sólo hace tres décadas -Primer Congreso de Naciones Unidas sobre el Hábitat (HÁBITAT I, Vancouver, Canadá, 1976)- no había otra política convencional para enfrentar el subdesarrollo en materia de hábitat que entregar viviendas dignas llave en mano a los ‘sin vivienda' y/o a los ‘sin techo del mundo'. Enunciado, que si se reconocen las dimensiones del problema a nivel planetario, induce a incredulidad: ¿es posible que esto ocurriese tan recientemente y en forma cosmopolita? Se han producido algunos cambios, incluso importantes aportes, pero también retrocesos.

De forma concisa, se apuntan seguidamente algunas ideas-fuerza basadas en trabajos de Ramírez (2002) Fernándes W. (2001) que acotan lo que se entiende por políticas convencionales de vivienda, así como de las que conforman en la actualidad las políticas no convencionales.

a.- Rasgos básicos de las políticas convencionales de vivienda:

• Intervención estatal o gubernamental en todas o en la mayoría de las etapas del proceso de producción, intercambio y uso de las viviendas: elección del suelo, parcelación, urbanización, proyecto, construcción, adjudicación, financiación...

• Producción de viviendas conforme a estándares y normas de mínimos aceptados internacionalmente;

• Provisión de viviendas llave en mano subsidiadas para familias con ingresos estables;

• Priorización de soluciones para la demanda solvente relegando las necesidades de los más desfavorecidos.

b.- Algunas características que acotan las llamadas políticas no convencionales de vivienda, gestadas en los años sesenta, en plena crisis de los programas de modernización y de desarrollo nacional para todos:

• Incremento y expansión de las zonas de tugurios [3], así como de los procesos de auto-ayuda, auto-construcción, toma de tierras, urbanizaciones ilegales...

• Nuevos planteamientos teóricos basados, en parte, en propuestas de J. F. Turner como su ‘libertad para construir' o ‘todo el poder para los pobladores'... (Turner, 1977);

• Creciente aceptación de la vivienda como proceso, que algunos llegan a anteponer al producto: la vivienda como ‘excusa' para tratar de cohesionar a los colectivos organizados;

• Valorización de la pertinencia del mejoramiento de tugurios ilegales en los programas de vivienda (Salas, 2005a, 2005b);

• Los tugurios entendidos y tratados más como solución que como problema (Arif, 2003), (Mac Donald, 2005).

Las políticas no convencionales son, en parte, resultado del pragmatismo para enfrentar la materialidad de los grandes déficit, así como, de los enfoques emergentes desde las ciencias sociales ante la pobreza, más ocupadas hasta ahora de articular el soporte teórico de los orígenes de la pobreza que de diseñar herramientas para combatirla propiciando la cohesión social. En este contexto, han aflorado nuevos paradigmas de la pobreza que reconocen su condición multidimensional, influida por diversas características culturales, locales y sociales, y vivida por los pobres de manera diferente según géneros, edades, etnias y habilidades. La pobreza en materia de hábitat se presenta de tantas y tan variadas formas, que invalida los enfoques exclusivos y las estrategias universalistas para su erradicación.

La propuesta de acercamiento conceptual a la pobreza colectiva que sigue, se sustenta en tratar de matizar y acotar aspectos sustantivos a tener en cuenta para tratar de superarla: su carácter heterogéneo y multisectorial, así como la necesidad de propiciar una actitud proactiva de los afectados -sujetos de la acción- junto a una vocación integradora de sus soluciones en colectivos urbanos más amplios que el propio tugurio. De ellos, se exponen seguidamente cuatro rasgos, desde la óptica que dicta el carecer de habitabilidad básica y sus repercusiones en el tránsito a la consecución simultánea de desarrollo humano y cohesión social.

II. Cuatro aspectos sustantivos de interrelación entre pobreza y habitabilidad básica

a.-La pobreza [4] es heterogénea

También en materia de necesidades de cobijo y de servicios básicos. Al igual que ‘los ricos' no todos lo son igualmente, baste recordar por ejemplo que los 400 más ricos del planeta tienen ingresos equivalentes a los de los 400 millones de ciudadanos más pobres, la pobreza tampoco es homogénea, aunque en ocasiones -especialmente en los grandes tugurios- pueda parecerlo por su aspecto físico externo. En contextos de pobreza e indigencia, las mujeres siempre son más pobres que los hombres; los ancianos y los niños más que las personas en edad laboral; los enfermos y lisiados más que los sanos. Hay que diseñar nuevas estrategias y utilizar parte de las herramientas que existen para diseccionar y discriminar la pobreza a la hora de implementar políticas que realmente pretendan un desarrollo humano.

Una herramienta cuantitativa útil para transitar por los territorios de la pobreza en materia de habitabilidad básica, es la que se reproduce como Tabla 2, elaborada por Arraigada y Mac Donald (1998). Herramienta que nos fue de gran utilidad en un caso práctico de mejoramiento habitacional de 412 viviendas precarias en Ciudad Sandino (Nicaragua) financiado por la Unión Europea que llevamos a la práctica como mejoramiento caso a caso y casa a casa (Salas, 2004), que matiza el mejoramiento secuencial, que pretende superar carencia tras carencia.

La Tabla 2 ofrece datos porcentuales concretos sobre las características de la pobreza y la indigencia latinoamericana en 1999, según cuatro características fundamentales que pueden medirse -no sin un considerable trabajo de campo- en cualquier asentamiento humano tugurizado: el grado de hacinamiento; el acceso o no al agua potable (ambos, aspectos críticos de la habitabilidad básica); la tasas de dependencia demográfica, cociente entre el número de menores de 15 años y mayores de 64 por el número total de las personas que conviven en un hogar y la tasa de ocupación, cociente del número de personas ocupadas con ingresos y el total de los convivientes. Cuatro ratios importantes al discriminar casos de pobreza de habitabilidad así como para evaluar las posibilidades de alcanzar cotas de desarrollo humano de colectivos amplios con carencias básicas.

b.- La pobreza es intrínsecamente multisectorial

No hay familias pobres carentes de un único tipo de necesidad. No es realista imaginar colectivos amplios de pobreza que sólo carezcan de calzado y que no fuesen deficitarios de educación, alimentos, salud, alojamiento... Esta evidencia, no siempre tiene una respuesta lógica al intentar paliar la pobreza mediante programas de cooperación para el desarrollo de carácter monográfico: construcción de viviendas, dotación de agua, micro-créditos, proyectos de género, de energía... Carece de lógica argumentar que la institución financiera, promotora o donante de un determinado proyecto tiene carácter sectorial, por pertenecer a tal o cual ministerio, o a una determinada rama especializada de una entidad multilateral. Los colectivos pobres ni entienden, ni tienen por qué, de organigramas o atribuciones de los que tienen la intención de cooperar.

Los proyectos multisectoriales para la mejora de las condiciones de vida en los sectores más pobres -dentro del amplio campo de la habitabilidad básica- suelen ser más eficientes y tener mejor aceptación por parte de los beneficiarios. A priori, no parece el mejor planteamiento pretender dotar a un colectivo de 300 familias en situación de extrema pobreza, por precarios que sean sus cobijos, con 300 viviendas idénticas, ‘llave en mano', todas de 36 m2, y realizadas por una constructora del sector formal. Posibles combinaciones de procesos casa a casa y caso a caso: mejoras y ampliaciones, dotaciones de servicios básicos, formación de mano de obra, créditos para el sector productivo informal del barrio, bancos de materiales... enseña la práctica que se adaptan mejor al desarrollo humano que se pretende. Es cierto, que las soluciones diversificadas para una realidad siempre diversa, son opciones complejas, que poco tienen que ver con respuestas fruto de una planificación simplificadora.

c.- La participación de la comunidad es imprescindible

Participación durante todo el ciclo del programa, desde las informaciones previas para la formulación de los proyectos, hasta la consolidación del asentamiento. Las mesas de concertación integradas por pobladores y sus organizaciones, instituciones locales, ONG y otros actores, se muestran eficientes para elaborar, acordar y ejecutar las políticas de regularización (UN-HABITAT, 2001).

Salir de la pobreza requiere participación -real, activa, organizada y sustantiva- de los afectados. Décadas de cooperación para el desarrollo, pensada desde el ‘Norte', tan cargada de buenas intenciones como de escasos resultados, ha provocado consenso en torno a que sin la participación decidida de ‘los beneficiarios' no es posible el desarrollo. Afirmación que condensa toda una filosofía para abordar en la actualidad proyectos de desarrollo. Hasta muy recientemente, ésta no era una premisa aceptada por todos, pero hoy se impone por la fuerza de los hechos, incluso, en las instituciones multilaterales más importantes. En el Prólogo del Informe del PNUD (2003) el Presidente del Banco Mundial James D. Wolfensohn sostenía que: "El desarrollo no es sólo cuestión de dinero ni de objetivos numéricos por alcanzar para el 2015, pese a todo lo importante que son. El desarrollo se refiere a la gente [5]".

Un verdadero desarrollo humano necesita contar con actores locales, organizaciones populares fuertes y estructuradas que tomen decisiones mediante mecanismos democráticos. La democratización de la gestión urbana para que los pobres puedan intervenir efectivamente, es en gran medida un tema pendiente, salvo excepciones aisladas. Es imprescindible el fomento de la participación en la toma de decisiones sobre la ciudad y mucho más cuando se reduce la escala de actuación: al barrio, al condominio vecinal, a la plaza pública...

Conviene acotar los contenidos de lo que se entiende por ‘participación' en los procesos de cooperación para el desarrollo en el ámbito del hábitat. Si participar se entiende como ‘co-mandar', esto supone la apertura de una multiplicidad de formas, estrategias de financiación y de gestión, de socializar los beneficios de la ciudad, fundamentales para poder romper procesos de "ghetización" de muchos asentamientos populares... (Sperberg & Happe, 2005). Es por ello, que se comprende en su verdadero significado que los proyectos del programa "Favela Barrio" en Brasil, planteen siempre abrir paso a los transportes urbanos atravesando -abriendo- las favelas que optaron por encerrarse herméticamente frente al exterior. La gestión popular debe tener un papel no solo de corresponsabilidad en los costos y cargas del proceso, sino que también protagonismo activo para revertir el modelo de ciudad excluyente por el de soporte de cohesión social. No ha ocurrido así hasta hace poco, tampoco siempre en la actualidad ya que no es fácil escuchar, consensuar y ejecutar decisiones surgidas de los "beneficiarios" organizados, que en muchas ocasiones quebrantan esquemas y contenidos de programas y proyectos concebidos, redactados y planificados fuera de la realidad que se quiere transformar (CYTED, 1996).

d.- La integración en marcos de actuación amplios evita una pobreza ensimismada

La práctica latinoamericana reciente de movimientos ciudadanos, demuestra la conveniencia de su integración en políticas barriales, municipales y nacionales, como reivindicaciones parciales del ‘derecho a la ciudadanía'. Mac Donald plantea que para hacer posible que los pobres participen de las oportunidades que ofrecen las ciudades, "...una agenda urbana debería promover su inclusión en tres niveles. El primero es avanzar hacia una mayor accesibilidad de los pobres a los bienes y servicios urbanos. El segundo implica abrir espacios de participación para ellos en las decisiones respecto de sus barrios y de la ciudad en su conjunto. Por último, se trata de que ellos lleguen a ser parte de la ciudad, esto es, que se los reconozca como ciudadanos y a su vez, ellos se sientan parte de la misma" (Mac Donald, 2005, 2006).

En sucesivos foros internacionales que se han desarrollado en esta década sobre las ciudades, y de forma muy particular en el reciente Forum Urbain Mundial III (Vancouver, junio 2006) ha ganado importancia la consecución del derecho a la ciudad para todos sus habitantes, en especial para los pobres urbanos (UNHABITAT, 2005).

No puede entenderse el desarrollo sin la restitución de la ciudadanía plena. Son cientos de millones los habitantes que carecen de esta carta de naturaleza, al sobrevivir en espacios marginales, sutilmente estancos, a los que se priva de las ventajas que ofrece la ciudad. La lucha contra la pobreza mediante acciones de desarrollo humano en materia de hábitat, conlleva la restitución del derecho a la ciudadanía, a la integración de los asentamientos humanos en el tejido social de la ciudad, como característica altamente valorada por los ciudadanos. Es por ello que resulta más que aconsejable apoyar las medidas que faciliten suturar el tejido social físicamente desmembrado. Nada cierra tantas puertas para salir de la pobreza como los ‘ghetos' estancos de pobreza, así lo han entendido - por citar un ejemplo singular- los tres últimos gobiernos municipales de la ciudad de Bogotá - Mokus, Peñaloza y Garzón- poniendo en práctica medidas correctoras imaginativas con excelentes resultados que están a la vista.

Las propuestas y realizaciones que propician operaciones de sutura, de recomposición y de acercamiento físico y funcional entre los barrios informales y la ciudad formal, merecen una alta valoración y se muestran en la práctica como soporte material de la pretendida cohesión social. Defendemos como propuesta metodológica la idea de que puede que sea más fructífero y ajustado a la realidad que los profesionales del urbanismo se acerquen a las ciudades de los países en desarrollo: como a ciudades pobres en las que hay bolsones físicos de riqueza, más que (como se hace hoy día mayoritariamente) pensando y actuando como si lo hiciésemos ante ciudades ricas en las que hay bolsones de pobreza. Este enfoque alternativo, adoptado sin dogmatismos, nos parece cuando menos: más cercano a las mayorías; más equitativo y más realista (Salas, 2005a).

IV. ¿Es posible el desarrollo humano sin habitabilidad básica?

Aún conscientes de que el cobijo no es la primera prioridad para las personas en situación de extrema pobreza, tampoco para los indigentes sin techo, también lo somos de que no puede pretenderse un desarrollo humano en un contexto de carencias físicas elementales, sin abordar decididamente lo que en otros trabajos denominamos ‘hambre de vivienda' (Salas, 1993) y aquí y ahora como necesidades perentorias de habitabilidad básica (Colavidas & Salas, 2005).

J. Sachs en su reciente "best seller", El fin de la pobreza, distingue tres niveles de pobreza: la extrema (o absoluta), la moderada y la pobreza relativa. Entiende Sachs (2005) que la pobreza extrema significa, entre otras cosas, que las familias no pueden hacer frente a las necesidades básicas: "...no tienen servicios de agua potable, ni de saneamiento... carecen de elementos rudimentarios para proteger sus viviendas -un techo que evite la entrada de la lluvia en la choza o una chimenea para evacuar el humo de la cocina-...". Para estos casos reivindica mosquiteras y lonas impermeables para colocar bajo las techumbres de paja de todas las chozas de la aldea de Nthandire en Malawi, a la que se refiere específicamente en su trabajo. Coincidimos plenamente con este tipo de propuestas, que sería en nuestra opinión, el escalón más elemental, pero imprescindible, en la provisión de habitabilidad básica.

No se trata de debatir sobre el puesto que corresponde a la provisión de determinados tipos de cobijo -alojamientos, soluciones habitacionales, techos para vivir,...- frente a otras necesidades igualmente básicas como son: salud, educación, igualdad de género, creación de puestos de trabajo, transporte... Pero sí de resaltar que la habitabilidad básica condiciona en forma decisoria la salud y la educación de sus moradores, influye de manera sustantiva en su esperanza de vida, supone una directa disminución del absentismo laboral y escolar,... ayuda a paliar la vulnerabilidad y la inseguridad ciudadana, mejora la economía informal... Sobre ello se volverá más adelante.

De la Declaración Universal de Hábitat II (UN-HABITAT, 1996) se reproduce parte del compromiso contraído por la práctica totalidad de los jefes de estados y de gobiernos del universo, para facilitar la vida de los más pobres, comprometiéndose formalmente a "Garantizar el acceso a la infraestructura y servicios básicos" con un grado de exigencia y detalle en su Punto 84, que ni la Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio se planteó en sus ambiciosas Metas:

"La infraestructura y los servicios básicos a nivel comunitario comprenden, entre otros, abastecimiento de agua potable, saneamiento, eliminación de desechos, asistencia social, servicios de transporte y comunicaciones, energía, servicios de salud y de emergencia, escuelas, seguridad ciudadana y la ordenación de los espacios abiertos. La carencia de servicios básicos adecuados, componente esencial de la vivienda, menoscaba gravemente la salud humana, la productividad y la calidad de vida, particularmente en el caso de las personas que viven en condiciones de pobreza en la ciudad y en el campo".

¿Puede hablarse de desarrollo humano a las personas que en la actualidad viven en ‘tugurios' -según la denominación de Naciones Unidas- sin abordar sus carencias de habitabilidad? En los trabajos previos a la Declaración Universal de la Cumbre del Milenio, se fijó (1999) en 924 millones las personas que viven en ‘tugurios', entendiendo como tales los barrios -generalmente informales- en los que concurren para la mayoría de sus habitantes dos o más de las cinco carencias que se enumeran y definen en la Tabla 3. Esta ingente cantidad de ‘tugurizados' se traduce en América Latina y el Caribe en más de 125 millones de personas y se ha estimado que dotarles de mejora básica supondría más de 175.000 M de $USA (Ver Tablas 4 y 5).

Las políticas no convencionales de hábitat presentan algunos referentes que se manifiestan como los más representativos: la provisión de ‘sitios y servicios'; la construcción de gérmenes de vivienda o viviendas crecederas; el acceso a servicios básicos; la mejora de ‘tugurios' o barrios precarios; el fomento de la ‘construcción incremental' (Cilento,1998)... de dichas políticas no convencionales, en general, y del mejoramiento de barrios precarios en particular, se enuncian seguidamente de forma escueta cinco posibles ámbitos de aportaciones a algunas de las señas de identidad sustantivas del desarrollo humano.

a.- La mejora del medio físico puede paliar la inseguridad ciudadana

Según el Informe Anual sobre la Coyuntura Mundial del Hábitat (UN-HABITAT, 2003), el 29% de las ciudades del mundo en desarrollo presentan áreas urbanas extensas consideradas inaccesibles o peligrosas para los servicios policiales. En Latinoamérica y el Caribe este porcentaje ascendía al 49%. Datos preocupantes de una violencia enquistada en los tugurios en ocasiones desde su origen, pero que en otras responde a fenómenos externos al barrio, como es el caso del fenómeno de las ‘maras' centroamericanas que se enquistan en el ‘tugurio' como bastión protector (Sperber & Happe, 2004).

El espectro de las formas de delincuencia abarca un amplio abanico, desde el robo en tiendas hasta el terrorismo. El concepto de violencia en ocasiones se emplea no sólo para referirse a una manera de herir físicamente a una persona, sino que también a las injusticias sociales causadas por una violencia "estructural". La casuística es muy amplia y los especialistas llegan a matizar diferentes tipos de delincuencia que varían según el grado de violencia ejercido en las acciones delictivas: violencia cotidiana, criminalidad de la pobreza, delincuencia semiprofesional, delincuencia organizada, violencia de Estado...

Lins, en su libro Ciudad de Dios afirma: "La vida en la favela engendra muerte, acarrea basura, botes, perros vagabundos, antiguas cuentas que ajustar, rabiosos vestigios de tiros, noches para velar cadáveres, charcos dejados por las crecidas, lombrices viejas en intestinos infantiles, revólveres, hambre, traición y muerte" (Lins, 2003). Obviamente, ni todas las favelas son como la descrita por Lins, ni todos los tugurios son favelas, pero este tipo de barrios no propicia el desarrollo humano.

Sperberg y Happe en el trabajo citado analizan la violencia y delincuencia en barrios pobres de Santiago de Chile y Río de Janeiro, la comparación entre ambas ciudades muestra que en ellas el diferente nivel de violencia no se explica sólo por la historia específica de su origen o por sus condiciones de vida. En Chile, hay una presencia más fuerte del Estado y un mayor grado de organización de los pobres urbanos, lo que permite un manejo más eficiente de la violencia. También se constata que la violencia en Chile, según los autores citados, ha aumentado en los últimos años y que esta capacidad organizativa se desmorona frente a una política social estatal insuficiente.

Recientes programas y proyectos de mejoramiento de barrios precarios -Las Palmas y Los Manantiales en San Salvador, por citar sólo dos ejemplos- están demostrando en forma manifiesta que la violencia barrial decrece conforme se mejora y dota de habitabilidad básica al tugurio.

b.- La mejora de tugurios puede ser un freno a su vulnerabilidad

Durante la década de los noventa, los desastres de origen natural han causado en todo el mundo un promedio anual de 57.000 muertos y 211 millones de personas damnificadas (Sanahuja, 2002). Esto significa que los desastres se cobraron 1.300 vidas por semana. Los años de la última década del pasado siglo han sido muy dañinos: las inundaciones, los tifones y los huracanes de 1998 dejaron sin hogar a 335 millones de personas, el 5% de la población mundial. En 1999 los desastres causaron 132.077 muertos y 223 millones de personas damnificadas, y en el 2000, 20.045 muertos y 256 millones de damnificados. Los daños materiales también han sido muy elevados. A lo largo del decenio las pérdidas materiales superaron los 600.000 millones dólares. Debido a que los daños están en directa relación con el grado de vulnerabilidad, los países en desarrollo soportan la mayor parte de los daños. En torno al 98% de las víctimas mortales de los desastres se producen en países pobres. Los daños materiales del período 1985-1999 representaron el 2,5% del producto bruto de los países industrializados, y el 13,4% del producto bruto de los países en desarrollo.

La cuantificación del riesgo, al tener como origen fenómenos estocásticos que no responden a una función matemática definida, se tratan hoy como fenómenos ‘socio-naturales' aunque recientemente se consideraban ‘naturales'. Suele hacerse depender el riesgo del peligro -externo a los seres humanos- y de la vulnerabilidad -estrechamente ligada a la sociedad- y aunque en modo alguno se trata de variables de una función matemática, se plantea el esquema que sigue, únicamente, como imagen pedagógica:

Peligro (& ) Vulnerabilidad Å Riesgo

En un trabajo de investigación reciente, coordinado por el autor, (Salas et al., 2006) se han determinado niveles de riesgo en el área geográfica conformada por nueve países: los seis centroamericanos, México, Cuba y República Dominicana. Se obtuvieron, entre otras, las siguientes conclusiones:

• La zona geográfica estudiada presenta un porcentaje de superficie bajo riesgo relativamente alto seis veces mayor que el de la media del total de la superficie terrestre: 18,3% frente al 2,9%. Dicha proporción resulta casi veinte veces mayor si se refiere a superficie sometida a riesgo alto: 7,47% y 0,38% respectivamente.

• La población de la zona estudiada presenta un porcentaje sometido a riesgo relativamente alto, 4,4 veces mayor que el de la población mundial: 55,6% frente al 12,6%. Dicha proporción resulta más de diez veces mayor si se refiere a la población sometida a riesgo alto: 18,54% y 1,70% respectivamente.

• La valoración combinada de riesgo y pobreza sitúan a Guatemala y El Salvador en las posiciones más altas y a Cuba y Panamá en las más bajas de los nueve países estudiados

• Los resultados recopilados muestran la gravedad de la vulnerabilidad en el área estudiada que arroja una media anual durante los 33 últimos años del pasado siglo (1967-2000), del orden de: 20.000 pérdidas humanas, 250.000 damnificados directos y 1.000 millones de dólares USA en daños materiales por año.

Existe constancia de que la gran mayoría de los 57.000 muertos y 211 millones de personas damnificadas en el mundo durante la pasada década a los que se refiere Sanahuja y los que resultan como media anual en el trabajo referenciado, eran habitantes de los miles de ‘tugurios' que de alguna forma necesitarían beneficiarse del compromiso de "mejorar sustancialmente sus vidas antes del 2020" enunciado en los Objetivos del Milenio (PNUD,2003). Mejora que debe de poner en primera prioridad la minimización de la vulnerabilidad.

c.- La dotación de habitabilidad básica disminuye los riesgos de enfermedad

Susan George asegura que "...la ONU ha demostrado científicamente que la ‘intensidad de la exposición' -niños que duermen juntos o que comparten vivienda con animales domésticos- aumenta la incidencia de las enfermedades mucho más de lo que cabría esperar sólo de la precariedad de los servicios sanitarios" (George, 2000). El factor intensidad es causa de tuberculosis, sarampión, tos ferina convulsiva y diarrea, todos los cuales se propagan con mucha mayor rapidez y matan más a menudo en las casas y barrios donde reina el hacinamiento. Hoy no hay duda de que uno de los vectores más influyentes en la esperanza de vida está condicionado por las carencias habitabilidad básica... la tasa de mortalidad infantil, aunque no se dispone de correlaciones estadísticas fiables en las que basar en forma incontestable dicha afirmación, muestran una dependencia directa de la precariedad habitacional. Valgan como ejemplos los altos valores -por encima de 40 por cada 1.000 nacidos vivos- que presentan en América Latina: Bolivia, Guatemala, Haití y Nicaragua.

Resulta correcto afirmar que no pueden crecer familias sanas en cobijos enfermos. Este diagnóstico, se acota con datos como los de la Tabla 6 tomados de la Organización Panamericana de la Salud que afirma que la mejora del saneamiento básico de la vivienda "...inhibe la generación, reduce la incidencia e interrumpe la transmisión de enfermedades infecciosas entre un 20% y un 80%" (OPS, 2001).

d.- La mejora barrial repercute en forma directa sobre la economía informal y en sus puestos de trabajo

Puede constatarse en múltiples trabajos (De Soto,1986, 2000), (Rueda, 2000), (Kellett, 2003) y ratificarse mediante simples inspecciones oculares al interior de los tugurios, que para muchas familias no existe separación física entre las actividades domésticas (de reproducción) y las económicas (de producción). Incluso en soluciones habitaciones muy precarias, es práctica frecuente que sus mejores y más amplios espacios se dediquen a actividades de comercio, producción elemental o servicios diversos.

A modo de enumeración de casos, en gran parte tomados del trabajo de P. Kellett, se pueden distinguir los siguientes: Servicio de venta: de productos perecederos, especialmente donde la gente no tiene refrigerador o espacio para almacenar. Venta para el consumo inmediato: bebidas alcohólicas, refrescos, cafés... Producción de artículos: ropa, tejidos, componentes electrónicos, zapatos, materiales de construcción, artesanías, maletas, joyas, carpintería, etc. Preparación de comida: para vender en empresas, escuelas, cuarteles y / o en las calles. Prestación de servicios: reparaciones, peluquerías, salones de belleza, dentistas, curanderos, médicos, teléfonos, fotocopias y fotografía, etc. Actividades de carácter social: escuelas, hogares infantiles, centros de salud, gestorías... Actividades en la parcela de la vivienda: cría de animales domésticos; cultivo de hortalizas y / o plantas medicinales, agricultura para autoconsumo, etc.

Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2001), durante la década 1990- 2000 el 85% de todos los nuevos puestos de trabajo en América Latina y el Caribe los creó el sector informal de la economía. Habría que matizar, sin que ello desvirtúe la importancia del dato, que muchos de estos puestos que contabiliza la OIT en su informe son remunerados con sueldos bajísimos, puede que sean ilegales, insalubres y peligrosos, sin limitación de horario, de trabajo infantil... en resumen, de alta explotación. Pero también hay que apuntar, que suelen ser los únicos trabajos asequibles para los recién llegados a la ciudad en su búsqueda de una salida. Puestos de trabajo para personal femenino, para los sin oficio y analfabetos, los grupos étnicos más marginados... Son trabajos, en gran parte imprescindibles para sobrevivir aunque insuficientes para desarrollarse. Si el barrio repara sus puntos vulnerables, si mejora el hábitat, si los servicios municipales llegan... los primeros en beneficiarse son los sectores informales de la economía. Es por ello que la dotación de microcréditos para mejora física y funcional del comercio y los talleres productivos suele ser un excelente componente de los programas y proyectos de mejora de tugurios.

e.- Legalizar la propiedad de las parcelas es una premisa del mejoramiento: el derecho a echar raíces

Defendimos ante HABITAT II (Estambul, junio 1996), que la mejora de los barrios precarios debe suponer el derecho a permanecer de los pobladores en el asentamiento, integrando procesos de regularización jurídica de la propiedad y la mejora de las condiciones de habitabilidad e inserción en el ordenamiento urbanístico, económico, social y político (CYTED, 1996). Desde HÁBITAT II, la discusión sobre las acciones de regularización de la propiedad de las parcelas presentaban un carácter fundamentalmente "correctivo" y su sustento conceptual se edificaba sobre bases argumentales de muy diversa índole, fundamentalmente humanitarias, éticas, religiosas, sociopolíticas y antropológicas. Recientemente, la componente económica ha irrumpido en el debate con fuerza suficiente como para ensombrecer al resto, principalmente a través de las propuestas de de Soto (De Soto, 2000). El brasileño Edesio Fernándes tercia en esa misma línea afirmando que: "... sólo se pueden discutir los programas de regulación críticamente a partir de una discusión previa sobre las lógicas y mecanismos de los procesos socioeconómicos y político-jurídicos que producen la informalidad e ilegalidad urbana". (Fernándes, 2002a, 2002b).

En nuestra opinión, las políticas de regularización no deberían plantearse en forma monográfica con una finalidad, aunque loable, meramente correctora. Los nuevos paradigmas sobre las políticas de vivienda como herramientas de lucha contra la pobreza resaltando que una de sus principales características reside en la condición de "multisectorialidad" y que en el horizonte de este tipo de acciones, aunque en muchos casos no sea factible abordarlo, debe prevalecer como objetivo el frenar los mecanismos que producen la informalidad.

Cuando no existen otras políticas sociales o programas económicos que le den soporte, la mera atribución de títulos de propiedad pueden garantizar la seguridad individual de la tenencia, pero también pueden contribuir a que los moradores -legal o ilegalmente- sean "expulsados" a otras áreas, incluso más periféricas y más precarias aún, lo que los convierte en muchos casos en candidatos a participar en nuevas invasiones. No obstante, no todas las operaciones de mejora presentan las misma urgencia o prioridad. Un conjunto de respuestas fundadas a preguntas tan obvias como las que siguen, pueden aclarar la mayor o menor pertinencia de la mejora: ¿Cómo se ha generado el asentamiento informal?; ¿por qué es importante regularizarlo?; ¿cuándo debe formularse y ejecutarse el programa de regularización?; ¿qué áreas deben regularizarse?; ¿qué hacer en aquellas áreas, que por alguna razón, no deberían regularizarse?; ¿cómo debe formularse y estructurarse el programa de regularización?; ¿qué derechos deben reconocerse a los ocupantes del asentamiento informal?; ¿quién debe pagar el programa de regularización, y cómo deben de hacerlo?; ¿Qué debe hacerse después de la regularización?... (Fernández, 2003).

4.- A modo de conclusiones

a.-Se constata en terreno la dificultad de los programas sectoriales para superar la pobreza de un conjunto de fenómenos que suceden en las ciudades, y se intentan introducir nuevos programas en los que intervienen múltiples sectores, niveles y actores. Mejorar las condiciones precarias en las que habitan los pobres urbanos constituye un tremendo desafío, no solo por la enorme cantidad de familias afectadas, sino que también, por requerir de programas de considerable complejidad.

b.- Los tugurios urbanos en que habitan cerca de mil millones de personas en las ciudades del mundo en desarrollo, son considerados por los gobiernos como "un problema" y por los propios habitantes y algunos sectores que los apoyan, como la única solución posible para acceder a la tierra y a la vivienda.

c.- La experiencia latinoamericana sugiere que es importante que las políticas habitacionales incorporen el concepto del suelo urbano como bien escaso, prefiriendo las soluciones compactas, el aprovechamiento de parcelas no edificadas dentro del casco urbano, la rehabilitación y densificación de conjuntos existentes antes de recurrir a la ocupación indiscriminada de suelos periféricos.

d.- Han surgido nuevos esquemas de financiamiento que consideran tres componentes: I) un subsidio estatal (en su mayoría en forma de subsidio directo a la demanda), II) un ahorro previo por parte de la familia, ya sea en dinero, terreno o materiales de construcción, y III) un crédito otorgado primero por el sector público, y luego, por el sistema financiero privado.

e.- La cooperación internacional, tanto financiera como técnica, no solo puede aportar recursos importantes al alivio de los problemas habitacionales de los más pobres, sino también exigir o promover en los países la adopción de procedimientos más efectivos para aliviar la pobreza, como peldaño imprescindible para alcanzar la cohesión social.

f.- La acreditación de la propiedad constituye el requisito más básico, para que el flujo de recursos se desenvuelva en el marco de la formalidad y garantice los fondos institucionales que potencialmente puedan concurrir al mejoramiento. Las situaciones de propiedad nebulosas de las parcelas urbanas, junto con la ocupación irregular propia de los asentamientos urbanos precarios, justificarían un proceso de titulación masivo como base para ofrecer garantías individuales a la población afectada por el déficit cualitativo. Para su ejecución técnica, el sistema municipal aparece como el nivel de gobierno más idóneo para calificar las necesidades de obra, organizar la demanda y dar asesoramiento técnico.

Fuente: el autor, actualización de propuestas previas, (Salas, 1999, 2005a)

Fuente: Tabulaciones especiales de Encuestas Hogares División de Estadística y Proyecciones Económicas de la Comisión Económica para Ámerica Latina y el Caribe.(CEPAL). (a) Habitan en hogares en la que la proporción de menores de 15 y mayores de 64 años, con respecto al total de los convivientes es mayor a 0,75. (b)Habitan en hogares en la relacción entre miembros con algún tipo de ocupación y el total de convivientes es menor a 0,25, (c) Pobres o indigentes afectados por esta condición en valores adsolutos y en valor porcentual del total de pobres o indigentes de Ámerica Latina. (d) Incluyen a la población indigente. (e) Personas afectadas por esa condición, sean pobres o no y porporción de ese total que es pobre o indigente.

Fuente: Ewsposición del Presidente de la Unión Internacional Interamericana para la Vivienda (UNIAPRAVI), en la segunda Reunión de Ministros y Autoridades Máximas del Sector Vivienda y Urbanismo de Ämerica Latina. NOTA: el déficit cualitativo se compono de aquél conjunto de viviendas cuyos jefes de hogar forman parte de la demanda potencial de viviendas, si bien las viviendas que ocupan podrían ser rehavilitadas a través de acciones de mejoramiento, ampliación y complementación. Para su determinación se hicieron estudios de casos en Bolivía, Chile, Ecuador y Honduras y se puede establecer que existe una alta correlacción con el déficit de abastecimiento de agua potable intradomiciliada sobre el total de las viviendas permanentes. Por ello, en la columna B se expresan los déficit de agua potable sobre el total de las viviendas permanentes al año 1995. (a) Porcentaje de viviendas con déficit de agua potable respecto al stock. (b) Las cifras corresponden al porcentaje de viviendas carentes de agua potable respecto al stock.

1-- Por "mejoramiento" se entiende la construcción del suelo, compuesto de una base de hormigón y revestimiento vinílico y techo(costanera y cobertura de placa de asbesto cemento o similares).

2-- Por "ampliación" se entiende agregar un dormitorio a cada vivienda. El cálculo se aplicó al 75% de las viviendas, pues se sonsidero que el 25% de las viviendas incluidas en el déficit cualitativo no soportaban ampliación.

3--- Por "acciones de complementación" se entiende la conexión de agua potable y alcantarillado intradomiciliario. Su valoración fue de 24,4% del valor de la vivienda. Fuente: CEPAL, sobre las informaciones oficiales y MIDEPLAN de Chile 1995.

Fuente: Organización Panamericana de la Salud, OPS (2001). Red interamericana de Centros de Salud en la Vivienda. Mayo.

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Notas:

• [1]. El trabajo que se presenta matiza y amplia una reciente ponencia del autor "Sin habitabilidad básica no hay desarrollo humano posible" en la apertura del I Congreso Internacional sobre "Desarrollo Humano" patrocinado por el Ayuntamiento de Madrid, noviembre 2006. El autor es Director de la Cátedra UNESCO nen Habitabilidad Básica de la Escuela T. S. de Arquitectura de Madrid, Universidad Politécnica.
• [2]. Contra el hambre de vivienda es el título de uno de los libros publicados por el autor en Edit. ESCALA, Bogotá, Colombia, 1993.
• [3]. Se adoptará indistintamente en este trabajo los términos: zonas marginales, asentamientos humanos espontáneos, tugurios... favelas, villas miseria, cantigriles, pueblos jóvenes, ranchos, limonás,... según las diferentes nominaciones de los países latinoamericanos para idéntico fenómeno
• [4]. Emplearemos ‘pobreza' en forma genérica,como sustantivo colectivo con intención de reflejar características y actitudes de colectivos carentes de habitabilidad básica, aún asumiendo las múltiples simplificaciones que ello conlleva. Según el Banco Mundial, ser pobre es "tener hambre, carecer de cobijo y de ropa, estar enfermo y no ser atendido, ser iletrado y no recibir información; además supone vulnerabilidad ante las adversidades y a menudo padecer maltrato y exclusión de las instituciones". En opinión del Premio Nobel de Economía Amartya Sen, la pobreza es la enfermedad social preferida
• [5]. El subrayado es nuestro.

http://www.pensamientoiberoamericano.org/articulos/1/47/0/tugurizacion-y-necesidades-de-la-habitabilidad-basica-en-latinoamerica-remoras-a-la-cohesion-social.html