Introducción

La cohesión social es un término que, de manera ambigua, se emparenta y dialoga con muchos otros que, desde los planteamientos del derecho natural y de la Ilustración hasta la actualidad, han estado vinculados con las ideas de equidad y justicia y con el bagaje de la ciudadanía, tales como integración y exclusión, y la ética social. En términos conceptuales, más que claras definiciones en la materia, lo que puede reconocerse es la emergencia de un importante cuerpo de debates.

Los objetivos de Europa y de América Latina y el Caribe en este plano han abierto un nuevo campo de cooperación para la asociación entre la Unión Europea y la región en torno a la cohesión social. De hecho, ella ocupó un lugar relevante en el discurso de la Cumbre de Guadalajara, en 2004. En el último Período de sesiones de la CEPAL con sus gobiernos miembros en Montevideo en 2006, la cohesión también formó parte del bagaje de las resoluciones.

En 2007, la Cumbre Iberoamericana de Presidentes y de Jefes de Estado versará sobre este tema y ella ha sido precedida de una serie de seminarios, actividades y discusiones en la región iberoamericana, a los cuales ha contribuido la reflexión de la CEPAL, que pretende dar algunos pasos para que la cohesión social adquiera un mayor perfil, identidad y profundidad que le permita llegar a ser un faro importante de las políticas públicas en América Latina y el Caribe.

CEPAL define cohesión social considerando no sólo los mecanismos instituidos de inclusión/exclusión en la sociedad, sino también cómo estos influyen y moldean las percepciones y conductas de los individuos frente a una sociedad o comunidad en particular. Se exploran algunas dimensiones, que requieren recursos y voluntad política para poder acortar las brechas de la exclusión y crear un sentido de pertenencia de los individuos a la sociedad, fundado en el disfrute efectivo de ciudadanía y en una ética democrática. Se parte de que la agenda de las políticas públicas en la materia deberá considerar tanto los márgenes como las restricciones en el ámbito económico, político e institucional que inciden en su viabilidad y que permitan avanzar en consensos en torno a un contrato de cohesión social en los países de la región (CEPAL, 2007a)

Por su parte, este número monográfico de la Revista Pensamiento Iberoamericano promueve un intercambio de ideas sobre algunas de las numerosas asignaturas pendientes de la cohesión social en Iberoamérica. Ya que éstas pueden asociarse con un sinnúmero de aspectos del desarrollo social, económico y político, en este número fueron elegidas algunas dimensiones, para profundizar en ellas.

La cohesión social en Europa

Que un concepto decimonónico como el de cohesión social, acuñado por Durkheim, goce actualmente de tan buena salud puede resultar paradójico. Pero en Europa la cohesión social ha sido un objetivo prioritario de las políticas públicas durante las últimas décadas, aunque la vitalidad más reciente de la propuesta tiene su origen en la década de los noventa. Entonces se asoció la cohesión social con la agenda transnacional y el sentido supracional de la Unión Europea, en una renovada búsqueda por estrechar las brechas de desigualdad, por encarar la pobreza y evitar la polarización, tanto dentro de cada país como entre los Estados miembros.

La cohesión social ha tenido una importancia crucial en las diversas etapas del proceso de integración europeo, ya que los países miembros no sólo se han distinguido considerablemente por su dimensión geográfica y su número de habitantes, sino por su grado de desarrollo y nivel de bienestar. De allí que las reglas del juego dentro de la Unión Europea han debido comprender también medidas compensadoras para quienes eran y son más débiles económicamente. El objetivo ha sido reducir las disparidades entre países y regiones, así como en el seno de cada uno de ellos, y entre distintos grupos sociales, para evitar crisis y tensiones amenazantes para la estabilidad interna de la Unión. Orientados por los valores de la solidaridad y la cohesión, los programas de nivelación territorial han sido un claro ejemplo de la búsqueda de un sentido de pertenencia a un espacio común supranacional, ya que la política regional comunitaria ha transferido recursos de las regiones más ricas a las más pobres para disminuir las brechas. De esa manera se ha promovido el consenso interno, la integración de los diferentes grupos y regiones, y el fortalecimiento de la estabilidad política y económica de la Comunidad [1].

La política europea ha estado también estrechamente ligada con el desarrollo del Estado de bienestar que ha tenido trayectorias singulares en los diferentes países europeos, ya que sus elementos preponderantes -a saber, las obligaciones que tiene el Estado respecto del bienestar de los ciudadanos y la institucionalización de la ciudadanía social- han tenido distintos orígenes y se han plasmado de diversa manera en el tipo de financiamiento y en la cobertura e institucionalización de los derechos. Afín al modelo social europeo, la cohesión social se ha sustentado en el discurso de los derechos civiles y políticos, y su complemento en los derechos sociales, culturales y económicos.

En el caso de España -que precisamente ha recibido un fuerte apoyo comunitario- la construcción de los pilares educativo, sanitario, de garantía de renta mínima y de dependencia del Estado de bienestar, de carácter universalista y con estructura federal, se dio en el contexto de la modernización económica y la transición a la democracia. Como concluye el artículo de Alvaro Espina (2007), fue vital la correspondencia entre el diseño de las principales políticas de protección social y un marco consensuado de relaciones industriales y de negociación colectiva, capaz de producir acuerdos sociales sostenidos.

Desde que el objetivo de la cohesión social se revitalizara expresamente en Europa en la pasada década, diversos acontecimientos y fenómenos adicionales lo han puesto a prueba. Por una parte, la reciente ampliación de la Unión Europea implica elevar los niveles de bienestar de la población de los países que se han integrado y que parten desde puntos muy desiguales. Por otra, en varios terrenos se advierten algunas fisuras importantes del Estado de bienestar en los países europeos. Afloran, por ejemplo, los malestares sociales que se han visto nutridos por la segregación territorial de algunas urbes, y que condensan varios problemas. En el caso de estudiantes de las familias más desprovistas culturalmente, las aspiraciones nutridas por una educación que, sin embargo, no garantiza el futuro que parece prometer, cuando los jóvenes ven limitado el acceso limitado al empleo y experimentan la devaluación efectiva de sus títulos. O bien, por ejemplo, se manifiestan los problemas que acarrean los seguros de desempleo no vinculados con la búsqueda de trabajo, que desincentivan la inserción laboral y representan importantes costos fiscales.

Además, Europa enfrenta dificultades que, al menos, no eran avizoradas en su actual magnitud hace algunas décadas. Por ejemplo, recientes masivas migraciones desde África, con sus desafíos en materia de integración social; el fundamentalismo religioso que acecha también desde comunidades que no han sido integradas adecuadamente, y que hacen patentes las limitaciones de las políticas multiculturales. Y no pueden dejar de mencionarse los recientes ataques y amenazas terroristas en tierra europea.

Pero, más allá de los desafíos que plantean las nuevas realidades, cuando se trata de extraer lecciones respecto de la búsqueda de cohesión social, sea en el ámbito nacional como en el regional, es evidente que las miradas se vuelcan hacia Europa.

La cohesión social en América Latina y el Caribe

1. El contexto global

La globalización, entre tanto, abre oportunidades para el desarrollo pero, al mismo tiempo, genera nuevas perturbaciones de carácter comercial, y especialmente financieras. Acarrea riesgos de exclusión para los países rezagados si estos no pueden encarar exitosamente las fuertes demandas de competitividad propias del mundo contemporáneo, o de acentuación de la heterogeneidad estructural entre los sectores sociales y las localidades de los países conforme a su singular inserción en la economía mundial. Debilita distinciones de base territorial, y crea espacios situados por encima de los Estados nación, y de sus capacidades supervisoras y equilibradoras. Este es un proceso del que nadie puede sustraerse; de allí la urgencia de no ignorar esos problemas y de, conjuntamente, buscar soluciones (CEPAL, 2002).

Las dificultades de los países de la región para alcanzar un crecimiento con equidad se profundizan por características de la globalización que reducen el poder de los Estados nacionales y que han tendido a desarticular las estructuras económicas y sociales de los países, aunque evidentemente de manera no uniforme en todo el mundo. Por otra parte, la creciente internacionalización no ha estado acompañada de una renovación equivalente de la agenda internacional. Así, los resultados del proceso de globalización parecieran responder a una agenda incompleta y sesgada que, más que garantizar una distribución más equitativa de los frutos del desarrollo, ha enfatizado la liberalización de las fuerzas del mercado. Poco se ha hecho también para superar las marcadas asimetrías productivas, tecnológicas, macroeconómicas, financieras y de movilidad de los factores de producción que hoy caracterizan al mundo (CEPAL, 2002; Ocampo y Martín, 2004).

Cabe recordar, además, que la cohesión social, al igual que las ideas de igualdad y de justicia con las que dialoga, ha sido un objetivo ajeno a la perspectiva de los organismos que parcialmente norman las relaciones económicas internacionales. En ese sentido hay una asignatura pendiente, para que su consideración contribuya a encarar las vastas asimetrías del comercio internacional. Asimismo, Asimismo, la debilidad de la arquitectura financiera internacional ante los nuevos desafíos que impone la globalización se manifiesta en las deficiencias de las instituciones de Bretton Woods, que habiendo sido creadas para estabilizar el orden económico y ofrecer mayores oportunidades de crecimiento a los países subdesarrollados, sin embargo son frágiles para encarar el dinamismo de la economía global y para equilibrar la dinámica de las empresas multinacionales y el crecimiento de las economías emergentes. De allí la advertencia de Cardoso (2007) de que so pena de que surjan nuevos gladiadores de las sombras, sin reglas, y con los riesgos de confrontación mundial, la paz mundial, requiere incluir más socios en un "nuevo contrato global", incluso porque no hay fuerza militar ni convocatoria moral capaz de sustentar un mundo controlado por una hiper-potencia, ni por la coligación de unas pocas super-potencias.

Además de los problemas surgidos de la ausencia de una adecuada institucionalidad global, un efecto perverso de la globalización es el desarrollo de una criminalidad global que, aunque tiene una base territorial, no se desarrolla exclusivamente en un territorio, y se ve favorecida por la movilidad de los capitales y por las comunicaciones. Es así como la criminalidad del poder del terrorismo y de las mafias ha adquirido un desarrollo transnacional y un peso financiero sin precedentes, y atenta en sus variadas formas contra bienes fundamentales, tanto individuales como colectivos, y que incluyen la paz y la democracia. Esta criminalidad no tiene un correlato en una mundialización del derecho y de sus prácticas de tutela, lo cual es parte de lo que Ferrajoli denomina "impotencia del derecho". El vacío de poder público conduce muchas veces a "un derecho penal máximo" y a una crisis del derecho penal, que no puede enfrentar las causas estructurales de la criminalidad (Ferrajoli, 2006).

En América Latina y el Caribe, fenómenos de creciente extensión como la narcoeconomía, con sus secuelas criminales y delictivas tienen también efectos singularmente corrosivos en las instituciones y en la fragilidad del Estado de derecho, ya que incluso coartan la efectividad de la ley en el territorio. El análisis de Mónica Serrano (2007) sobre la trayectoria y evolución de las respuestas del Estado mexicano al fenómeno del narcotráfico explora la tensión entre la prohibición de drogas ilícitas y su cumplimiento dentro de la cual operan actores criminales transnacionales, que explican las decisiones y acciones estatales que se han propuesto lidiar con esta tensión, buscando sujetar al mercado indomable de las drogas para contener sus efectos más perniciosos. A tal fin, la autora se vale de los conceptos de regulación y privatización que, ciertamente, pueden ser materia de controversia.

2. Tensiones de la cohesión social en la región

En América Latina y el Caribe emerge con el término cohesión social la impetuosa necesidad de encarar pertinaces problemas: los altos índices de pobreza e indigencia; la extrema desigualdad que nos caracteriza, las diversas formas de discriminación y de exclusión social que hunden sus raíces muy atrás en nuestra historia, y que pueden obliterar o debilitar el sentido de pertenencia a la sociedad (CEPAL, 2007a).

No obstante, según la perspectiva de la contribución de Tironi y Sorj (2007), esos problemas no habrían impedido ciertas formas de cohesión social en la región. Más aún, según estos autores, la cohesión social, en términos relativos, habría sido estable en el tiempo en América Latina. Pero, a diferencia del modelo europeo o norteamericano, que respectivamente analizan, ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden considerarse su principio o fundamento. La hipótesis, en proceso de elaboración, es que la cohesión se ha sustentado básicamente en los planos de la cultura y la reciprocidad, que se han articulado en instituciones tan diversas como la comunidad, el mestizaje, la religiosidad, las relaciones familiares y se han vinculado con formas de organización políticas tan diversas como el patronazgo, el caciquismo, el populismo. Por su parte, tendencias de muy diverso carácter y sometidas a fuertes transformaciones tendrían efectos sobre la cohesión, tales como la urbanización, la extensión de las relaciones de mercado y la globalización, el rol de la política y del Estado, la masificación de los medios de comunicación, las mutaciones en la familia y en el rol de la mujer, las transformaciones de la auto-representación de los grupos étnicos, la aceleración y diversificación de los flujos migratorios. De allí que estas tendencias se propongan como agenda de investigación [2].

Por el contrario, otros autores han fijado la atención en el fenómeno de la polarización en la región, perspectiva que abarca la noción de "distancia social" y de identidad en el seno de un grupo, para indagar en la contraposición social de grupos debido a ciertas características que los distinguen. Ciertos hallazgos son importantes: sociedades altamente fragmentadas pueden ser más propensas al conflicto que sociedades homogéneas; la intensidad del conflicto es mucho más severa en sociedades altamente polarizadas, aún cuando la ocurrencia del conflicto sea menos frecuente; el inicio del conflicto depende del sistema político, es decir de la existencia de instituciones eficaces que faciliten la solución sin conflicto. Asimismo que, la relación entre polarización o fragmentación y conflicto no es monotónica, y que la intensidad del conflicto depende positivamente del grado de polarización. Sin embargo, análisis económetricos inspirados por el estudio de la desigualdad y el crecimiento, arrojan resultados ambiguos, por ejemplo respecto de que la fragmentación étnica sea un determinante del conflicto. Según los autores, es muy probable que aquella evidencia esté reflejando la inexistencia de mecanismos institucionales efectivos de solución de conflicto, variable que es difícil de incorporar empíricamente (Grynspan y López-Calva, 2007).

Por su parte, la óptica de la CEPAL (2007a) enfatiza que la cohesión social se refiere tanto a la eficacia de los mecanismos instituidos de inclusión social, como a los comportamientos y valoraciones de los sujetos que forman parte de la sociedad. Los mecanismos comprenden, entre otros, el empleo, los sistemas educacionales, la titularidad de derechos, y las políticas pro-equidad, probienestar y de protección social. Los comportamientos y valoraciones de los sujetos abarcan ámbitos tan diversos como la confianza en las instituciones, el capital social, el sentido de pertenencia y solidaridad, la aceptación de normas de convivencia, y la disposición a participar en espacios de deliberación y en proyectos colectivos. Lejos de disiparse, las viejas preocupaciones de Durkheim sobre los problemas de la cohesión social en contextos de modernización y progresiva división del trabajo, parecen confirmarse a la luz de las dinámicas de la globalización, que plantean con renovada fuerza la erosión, el debilitamiento y la vertiginosa transformación de los vínculos entre el individuo y la sociedad.

La magnitud del desafío que la región tiene por delante se muestran por un lado en las brechas objetivas en términos de distribución del ingreso y en el acceso, por ejemplo, a la educación, el empleo, la salud y la vivienda, como así también en las disparidades regionales, étnicas y de género. Además, experimentar en carne propia la desigualdad de oportunidades, sobre todo la basada en factores tales como el origen étnico, puede originar sentimientos de desafecto y de no pertenencia a la sociedad, y la percepción que se quebranta la justicia legal y social. En un sentido negativo análogo pueden influir también la sensación de que los connacionales no cumplen normas mínimas de reciprocidad, la percepción de que no se dominan las condiciones que determinan el bienestar debido a riesgos de inestabilidad en el empleo o a incumplimientos de la legislación laboral, o la sensación de que el esfuerzo individual no se retribuye adecuadamente. O bien, la percepción de que las instituciones propios de un sistema democrático y republicano no funcionan adecuadamente (CEPAL, 2007a)

La protección social en América Latina y el Caribe exige un cambio de enfoque ante el nuevo orden global y su efecto en las sociedades nacionales. La principal razón que lleva a repensar los mecanismos instituidos de solidaridad con fines de protección social es que el mercado del trabajo no ha mostrado una capacidad incluyente, ni en términos de creación de empleo de calidad, ni en términos contributivos. Por lo mismo, ni a corto ni a mediano plazo podrá ser el único mecanismo utilizado para proteger al grueso de la población frente a riesgos relacionados con la falta de ingresos, la salud y el envejecimiento, entre otros. Desde la década pasada, el empleo y la protección social centrada exclusivamente en sistemas contributivos han perdido capacidad integradora y de protección contra riesgos (CEPAL, 2006; Machinea, 2007a)

Por lo tanto, la protección social no puede quedar restringida a los mecanismos contributivos que ofrece el mundo laboral. El gran desafío que se plantea actualmente es repensar la solidaridad con fines de protección social de manera integral, vale decir, tanto dentro como fuera del mundo del trabajo y, en ese marco, replantear los mecanismos de transferencia que permiten plasmar dicha solidaridad integral. De allí la importancia de potenciar los mecanismos de protección social no contributivos, que hoy en día se encuentran limitados por recursos fiscales generalmente escasos, lo que deja a amplios sectores de la población al margen de los sistemas formales de protección. Es por ello que, junto con buscar mecanismos para mejorar la capacidad de las economías de crear trabajo decente -según el término acuñado por la OIT- y de ampliar la base contributiva, debe garantizarse progresivamente un financiamiento adecuado y estable, que complemente la protección de origen laboral, con mecanismos solidarios de protección no contributiva (Machinea, 2007a).

Por otra parte, la ausencia de políticas tendientes a nivelar el campo de juego en el ámbito productivo ha agudizado la fuerte heterogeneidad en la estructura productiva que ha caracterizado a la región por décadas. De no corregirse, al menos parcialmente esa heterogeneidad es difícil que las políticas sociales, aún con los cambios mencionados, sean capaces de generar un modelo social más inclusivo (Machinea, 2007b).

A diferencia de los programas asistenciales y de la focalización estrecha que los organismos internacionales de crédito propiciaron vehementemente durante ciertos períodos, las políticas sociales en la región deben tener como horizonte normativo los derechos económicos, sociales y culturales de los ciudadanos, y guiarse por los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia Superar una perspectiva asistencial en la lucha contra la pobreza además requiere modificaciones de los sectores a cargo de la política social que permitan ampliar las coberturas y mejorar la calidad de las prestaciones, aspecto que ha adquirido especial relevancia en el marco de los programas de prestaciones monetarias condicionadas (CEPAL, 2000; Sojo, 2007a).

Los desafíos que enfrenta la región son, por lo tanto, considerables. Se trata de conjugar políticas económicas y sociales que apunten a generar las bases de un crecimiento sostenible en un marco de fuerte reducción de la inequidad., que sería beneficiosa para lograr una mayor tasa de crecimiento, tanto mediante una mayor productividad de los individuos y empresas, como mediante sus efectos en la cohesión social ligada a una mayor equidad y que puede facilitar consensos necesarios para avanzar en reformas económicas, sociales y políticas (Machinea, 2007b).

Al respecto, Cardoso (2007) apunta a que la elección de alternativas y el eventual éxito dependen en América Latina tanto de la estructura de las economías como de la capacidad política de los líderes, e incluso de las instituciones y de la cultura política en sentido más amplio: la capacidad para lograr consensos sociales dentro de cada uno de los países emerge como un elemento clave. De las variables económicas determinantes, destaca la diversificación de la base productiva de la cual se parte. De las políticas, las dificultades para compatibilizar los llamamientos democráticos con los ajustes macroeconómicos en países con pocas alternativas productivas cuando la corrupción y la ineficiencia han erosionado las instituciones democráticas.

La cohesión social también podría y debiera ser parte de las consideraciones de las empresas que operan en el espacio iberoamericano. En este campo son positivas las iniciativas de responsabilidad social empresarial que desarrollan actualmente varias empresas.

Naturalmente las empresas necesitan certidumbres jurídicas y reglas del juego claras, pero su contribución a la cohesión social también es fundamental en distintos planos: con sus inversiones, con sus aportes fiscales, con tarifas de los servicios públicos que no sean excesivas, con la participación de los trabajadores en las ganancias de productividad, y con su sometimiento a regulaciones y normas que velen por relaciones efectivas de competencia, por la protección al usuario y por servicios de buena calidad. Así se contribuiría a un positivo desplazamiento de la mirada desde la "clasificación de riesgo" de nuestros países, que se complementaría, esta vez, con la óptica de la cohesión social, precisamente para encarar los riesgos sociales y reducir las brechas concomitantes de la exclusión.

3. Algunos aspectos políticos de la cohesión social

La cohesión social debe asentarse en valores democráticos. De allí que sea un horizonte muy exigente, que se asienta en el perfeccionamiento de los sistemas políticos democráticos y de los Estados de derecho, sometidos al principio de igualdad y a los derechos fundamentales que, conjuntamente, constituyen los límites sustanciales de los contenidos de las decisiones legítimas. La función de las constituciones, como límite y vínculo de la mayoría que garantiza los derechos de todos, excluye que ellas se encuentren a disposición de la mayoría. Por su naturaleza, ellas deben garantizar la paz y la convivencia de los extremos; si ello fuera entre sujetos virtualmente hostiles, deben expresar el acuerdo entre esas fuerzas políticas contrapuestas. La dimensión sustancial de la democracia y del Estado constitucional de derecho implica el disfrute de los derechos políticos, los derechos civiles, los derechos de libertad y los derechos sociales para todos y aluden, por tanto, al pueblo entero, más que el mismo principio de mayoría. De lo contrario, tal como lo demuestra dramáticamente la historia del fascismo en Europa, con métodos democráticos pueden suprimirse los mismos métodos democráticos; por ejemplo, por mayoría suprimir hasta los derechos políticos, el pluralismo, la representación de poderes. En la tutela y satisfacción de los derechos fundamentales de todos es que reside el significado profundo de la democracia, que debe ser afirmada y defendida contra las degeneraciones mayoritarias o plebiscitarias de la democracia representativa, y sus perversiones mediocráticas (Ferrajoli, 2001 y 2003).

En este marco debe ser analizada la cohesión social, que adquiriría un contenido negativo si se guiara por valores de exclusión y de negación de la diversidad o fuera contraria a la democracia. Con las certeras palabras de Amartya Sen (2006), cabe precaver respecto de la disgregación social inherente a posturas que proponen un sistema de divisiones sociales singular y comprensivo, según el cual los seres humanos se encasillan y se adscriben a una identidad única e inevitable. Por el contrario, el contrato de cohesión social que se asienta en valores democráticos debe partir de que las identidades sociales y de los individuos son plurales, y de que una identidad no debe obliterar la importancia de otras.

De allí la necesidad de precisar la racionalidad política de la cohesión social. A tal efecto y partiendo del concepto de cohesión social planteado por CEPAL (2007a) y de las tensiones principales que emergen en la región latinoamericana y caribeña, Ernesto Ottone y Ana Sojo (2007) fijan la mirada en el vínculo de la cohesión social con la democracia, a partir de dos dimensiones: la óptica de la igualdad y de la diferencia, y la contribución de la cohesión social a la calidad de la democracia, esfuerzo que supera ampliamente la sola modernización del Estado o una batería de políticas públicas, y debiera facilitar el liderazgo y la capacidad de conducción política. Entre otros aspectos, se previene respecto de que encarar la "negación del otro" implica a la vez actuar contra la fragmentación social y el refugio comunitario particularista, y establecer una relación no contradictoria, sino armoniosa entre libertad e igualdad.

El contrato de cohesión social (CEPAL, 2007a) busca precisamente comprender y plantear el papel y los deberes del Estado y de los miembros de la sociedad respecto del logro de una cohesión social democrática y apelar al cumplimiento de tales deberes. Apela a legitimarla como objeto de las políticas públicas, y contribuye a designar el papel de las instituciones que son pertinentes para promoverla: entre ellas destacan las vinculadas con el logro del bienestar social y con la creación de las condiciones políticas, jurídicas e institucionales requeridas. Requiere sinergias entre interacciones políticas, disponibilidad de recursos y un entramado institucional.

Consagra y privilegia una relación de largo plazo entre las partes, y considera que los términos pactados pueden adaptarse periódicamente a eventuales modificaciones de la coyuntura, mediante mecanismos consensuados de diálogo, de negociación y de reajuste. En aras de tal objetivo, es conveniente establecer procedimientos permanentes de negociación, de renegociación y de repartición solidaria de cargas en la sociedad.

Como los contratantes del pacto de cohesión social son desiguales en términos de sus recursos materiales y políticos, deben preverse mecanismos para proteger a las partes más débiles. Entre otros aspectos, evitar imponerles obligaciones desproporcionadas. Pueden establecerse también beneficios que compensen las desigualdades y asimismo, pueden considerarse formas específicas de consulta.

Grynspan y López Calva (2007) discuten tres propiedades básicas que debe tener ese contrato social: estabilidad, eficiencia y justicia. Propiedades que tienen particularidades propias de grupos específicos, para diferenciarlas de los derechos universales, que conforman un componente universal y "cuya provisión es condición necesaria para la integración de un grupo social con capacidad de organización política y económica¨.

4. Algunas implicaciones para el financiamiento

Es fundamental cómo los diversos grupos sociales participan en la realización de las exigencias de la cohesión social; por ejemplo, si la distribución de la carga fiscal es redistributiva o regresiva, cuál es el grado de vigencia de los principios solidarios en el financiamiento contributivo de la protección social, y si la política social cuenta con mecanismos redistributivos.

Al respecto, la solvencia fiscal que experimentan en la actualidad la mayoría de los países de la región abre espacios para mejorar la cohesión social en los sistemas de pensiones y salud y para que procesos de descentralización redefinan las políticas sectoriales y el impacto sobre la cohesión territorial. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la bonanza fiscal se fundamenta en muchos casos en altos precios de las materias primas que exporta la región. Si bien es previsible que esta situación se mantenga en el mediano plazo, más allá de la turbulencia de los mercados financieros en nuestros días, es necesario asegurar el financiamiento de los programas sociales en el mediano plazo, mediante reformas tributarias que consideren la distintas problemáticas nacionales. Al respecto, no puede desconocerse la relativa baja presión tributaria en la región, aunque con una gran heterogeneidad entre países. Si bien la competencia global impone ciertas restricciones a las capacidades tributarias de los estados, no puede desconocerse que los gobiernos no han tenido, en general, la voluntad política para aumentar sus recursos.

Desde esa perspectiva resulta de especial utilidad el aporte de Oscar Cetrángolo y Juan Carlos Gómez Sabaini (2007), que a partir de un análisis de la situación tributaria, considera las posibilidades de incrementar el financiamiento fiscal, de mejorar la progresividad impositiva y de reducir la volatilidad, que ha sido uno de los principales factores detrás de la inestabilidad de las políticas sociales en la región.

Además de la necesidad de aumentar en la mayoría de los países de la región los recursos fiscales, debe prestarse especial consideración a las características de los sistemas de protección social en la región. Debido a la dinámica de los mercados de trabajo, la cobertura de la protección social no ha aumentado; por su parte, las restricciones del financiamiento solidario han erosionado los mecanismos de cohesión social y, al tiempo, han ejercido una presión adicional sobre el presupuesto para brindar ciertos niveles de protección a los excluidos. Por ello es imprescindible introducir mecanismos de solidaridad en estos sistemas, tal como discuten Cetrángolo y Gómez Sabaini (2007). Ello ayudará a mejorar la cohesión social facilitando el acceso a la protección social en un marco de menor demanda sobre los recursos tributarios. El mismo razonamiento podría aplicarse en el ámbito regional, para considerar políticas compensadoras entre regiones (Machinea y Uthoff, 2007).

Las diferencias en este campo entre América Latina y el Caribe y Europa son considerables, y se manifiestan en las tres aspectos: la diferencia en el monto de la recaudación, aun ajustando por nivel de ingreso (Titelman y Cruces, 2006), la menor relevancia en la región de los impuestos directos, y la existencia de políticas sociales en Europa con una mayor contenido de criterios universales y de solidaridad en relación con las existentes en América Latina y el Caribe. Estos tres elementos han sido claves para reducir la desigualdad y mejorar la cohesión social en Europa y difícilmente se pueda avanzar en estos ámbitos sin adoptar, con las diferencias objetivas entre regiones, criterios similares del otro lado del Atlántico.

En términos generales, si el contrato de cohesión social mencionado en este documento no tiene un correlato en términos de un pacto fiscal en línea con los comentarios precedentes, se corre el riesgo de vaciar de contenido a dicho contrato y de condenar la búsqueda de la cohesión social a la retórica, que a veces ha acompañado a la política de la región, sin sustento en cuanto a su viabilidad política y económica.

Pero el reto de la equidad trasciende el financiamiento en sentido estricto. En el caso de las instituciones encargadas de la política social, por ejemplo, un imperativo es su consolidación institucional, lo cual trasciende la acentuación de la eficiencia y el incremento del nivel del gasto social. Las tareas son demandantes, ya que las políticas sociales aspiran a ser redistributivas y los problemas que atienden son multidimensionales. Su acción suele cruzar límites jurisdiccionales, exige movilizar recursos en todo el territorio, e involucra a diversos actores en sus múltiples etapas y reúnen componentes intertemporales. Se trata de establecer criterios que promuevan la eficacia de la labor pública en materia social, considerando un marco de intervención integral. Además de la incorporación y retención de personal técnico competente y de disponer de los recursos económicos necesarios, se trata de que objetivos y atribuciones claras, que reflejen consensos políticos reforzados por las normas legales pertinentes, puedan constituir una guía y mandato para las instituciones respectivas (Machinea y Cruces, 2006).

5. Aspectos particulares de la cohesión social en Europa y en América Latina

Europa enfrenta en la actualidad un desafío relacionado con las aceleradas transiciones demográficas y las transformaciones de las familias que, entre otras cosas, parecen evidenciar la insatisfacción de las mujeres con la reclusión en el hogar y con sus arduas incursiones en el mercado y la vida pública, así como la pertinaz lentitud de cambios culturales respecto de la división del trabajo doméstico entre los integrantes de las familias, y la debilidad de las políticas de apoyo social a las tareas del ámbito reproductivo y de cuidado. El envejecimiento de la población tensiona el financiamiento de los sistemas de protección social, tanto al reducirse el aporte contributivo y fiscal de la población activa, como al incrementarse las necesidades de cuidado de la población y sus costos, con efectos serios para las mujeres, de no mediar una intervención pública. (Sojo, 2007b).

En la familia, la demanda de trabajo doméstico no remunerado proviene de cuatro categorías sociales principales: niños, enfermos, ancianos, y ocupados con jornadas laborales extensas y con limitada o sin disposición a asumir tareas domésticas y de cuidado. Si bien la primera se está reduciendo, las otras categorías aumentan y la necesidad de atención de ancianos conforme aumenta la esperanza de vida será mayor (Durán, 2006). Cobra creciente importancia, por tanto, el análisis de la cantidad de trabajo no remunerado que producen los hogares, de los cambios en la distribución -quién lo produce, quién lo recibe-, de su contenido -qué tareas se efectúan-, de la calidad y de la valoración social del trabajo (Ib. p. 4). En ese sentido es importante la ley de dependencia que recientemente se promulgó en España.

Al respecto, María Teresa Gallego (2007) esboza las políticas de igualdad de oportunidades en la Unión Europea, como elemento de cohesión social para la igualdad de género. Distingue una primera etapa con énfasis en el empleo, complementada ulteriormente por medidas en otros ámbitos, fundamentalmente respecto de la familia, que buscan lograr una independencia económica para las mujeres y los hombres, y conciliar la actividad laboral con la vida familiar. También medidas destinadas a promover la participación paritaria de las mujeres y los hombres en la toma de decisiones y a erradicar la violencia de género. España también ha legislado recientemente en materia de violencia de género.

No es de extrañar que la situación en América Latina y el Caribe en este plano sea aún más problemática. Aunque hay avances considerables en los últimos años, las mujeres siguen teniendo serias dificultades para conciliar la independencia económica con las obligaciones vinculadas al trabajo de cuidado familiar, que, con contadas excepciones, tiene escaso apoyo de los gobiernos locales y nacionales. A los problemas asociados a sus obligaciones en la reproducción social, incluyendo el creciente peso en las mujeres como receptoras de los programas sociales familiares, que determina una relativamente baja participación en el mercado laboral, se suma la discriminación en distintos ámbitos, incluyendo el empleo, que se refleja en la calidad de los mismos y en los niveles salariales. Esta problemática ha estado presente en la última Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, en la que se discutió, además de la participación política de las mujeres, los temas vinculados con la economía del cuidado familiar, no sólo desde la óptica valorativa sino, además, considerando su impacto sobre el ingreso de las mujeres y sobre la menor cobertura de protección social (CEPAL, 2007b)

Al ser los derechos sociales "derecho de desigualdades", en tanto instrumentos de equiparación, igualación o compensación social, y ser además indivisibles de los derechos políticos, ambos derechos constituyen un crucial basamento axiológico de la cohesión social democrática. Siendo América Latina una región pluriétnica y pluricultural, los indígenas, la población afrodescendiente y otros grupos sociales sufren distintas formas de discriminación y/o exclusión. A pesar de ciertos avances, las asimetrías de género en el ámbito público y privado siguen vigentes, afectando de diversas maneras a la mitad de la población. Según el caso, los excluidos y discriminados conforman mayorías y minorías en los países; aunque ello evidentemente expresa una dimensión del fenómeno, no es una condición unívoca para convertirlo en objeto de políticas, ya que es válido tanto para minorías como para mayorías.

La negación del otro constituye una marca secular de ciudadanía incompleta en la región, y la articulación política y discursiva de las tensiones étnicas hace que esta dimensión actualmente esté presente de manera inédita en la arena política. Con énfasis en los afrodescendientes, Sérgio Costa (2007) discute las tensiones entre racismo, anti-racismo y solidaridad en Brasil, mediante un análisis de los principales hitos históricos -como los relativos al mestizaje- que se extiende hasta las políticas afirmativas actuales, y explora los contrastes entre la construcción de la solidaridad moderna en Brasil con el modelo occidental europeo. En los años recientes, los movimientos sociales contra el racismo han reivindicado una igualdad efectiva de oportunidades y originado políticas públicas, tales como las cuotas de acceso a las universidades públicas y a puestos de prestigio. Los críticos de tales medidas temen que ellas dividirán la nación, obliterando las bases de la cohesión y de la solidaridad.

Resuenan allí discusiones en torno a la modificación de la matriz social en cuyo marco toman forma la identidades, y a los llamados "estereotipos normativos" presentes en leyes contra la discriminación, que apuntan hacia la construcción de una individualidad digna, y que buscan transformar las normas que sustentan la degradación y la exclusión hacia prácticas congruentes con una superación del menoscabo, en este caso, de la identidad de la raza negra. Proscribir la discriminación o introducir formas de "discriminación positiva" puede contribuir a reformar la concepción social de la identidad racial y, por medio de efectos positivos que reforman la identidad tradicional asociada con la exclusión, mejorar la realización de la vida de las personas negras (Appiah, 2007, pp. 55 y 291) y, como en aquel caso, puede ser polémico.

En otro orden de cosas, tal como elocuentemente lo advertía Bourdieu (1999, pp. 161-166), el espacio habitado o apropiado funciona como una especie de simbolización espontánea del espacio social, expresando las jerarquías y distancias sociales: las estructuras sociales tienen como una de sus mediaciones las sordas conminaciones y llamados al orden de las estructuras del espacio físico.

De allí la importancia de la dimensión espacial o territorial de la cohesión social. En esa perspectiva es pertinente reflexionar sobre la naturaleza y los determinantes de la fragmentación del tejido social en las grandes ciudades de América Latina. Kaztman (2007) parte de que las matrices socioculturales nacionales de las sociedades latinoamericanas reflejan las huellas de, al menos, tres periodos históricos: el pasado colonial, la industrialización, y las nuevas modalidades de acumulación ligadas a la "ampliación de las fronteras de competitividad". Considera tres dimensiones de las relaciones entre las clases sociales: las desigualdades de ingreso y riqueza, el aislamiento físico y social entre ellas, y el peso de las jerarquías adscriptivas en la definición del trato mutuo, los cuales requieren de intervenciones específicas para modificar o neutralizar sus efectos. Por su parte, Julián Salas (2007) bosqueja para América Latina políticas no convencionales de vivienda, que reconozcan que la pobreza es multidimensional e influida por diversas características culturales, locales y sociales y según género, edad, etnia y habilidades, y que abarquen también los espacios públicos, infraestructuras y servicios elementales que, conjuntamente, constituyen un asentamiento propicio.

La legitimidad política del orden social se asienta también en recursos simbólicos y culturales, respecto de los cuales los discursos políticos y las ideologías cumplen un papel importante. Entendiendo los procesos sociales como conjuntos de prácticas sociales que se combinan con discursos de sentido que las justifican, Víctor Pérez-Díaz (2007) se refiere a los encuentros y los desencuentros entre elites y sociedad, cuyo forcejeo habría impedido que emerja en América Latina una sociedad abierta; mediante narrativas que comentan algunos procesos políticos, sociales y culturales, propone que las elites actualmente están bastante desconcertadas, mientras la sociedad busca a tientas nuevos mensajes de sentido.

Las identidades que reclaman reconocimiento lo hacen por razones diversas y ciertamente no todas las cosas buenas lo son por añadidura. Que lo que es aplicable a una no necesariamente lo es a todas las identidades, que haya parciales oposiciones -por ejemplo la transversalidad de las asimetrías de género en identidades diversas- muestra que consolidar un sentido de pertenencia es un gran desafío en Latinoamérica. Parafraseando a Marshall, por ser el Estado productor de identidades, las tareas son ingentes, y la inclusión es una tarea estratégica, a construir con cautela, en la medida que el sentido de pertenencia es un complejo punto de intersección de la construcción democrática, que debe enraizarse fuertemente en la indivisibilidad de los derechos civiles, políticos y sociales.

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Notas:

• [1]. Al respecto y sobre las lecciones que pueden extraerse para la integración de América Latina ver textos compilados por Machinea y Uthoff (2007)
• [2]. Algunas están siendo investigadas por un proyecto conjunto de CIEPLAN y de la Fundación Fernando Henrique Cardoso.
• [3]. Los artículos referidos únicamente con 2007 son los contenidos en el presente número.

http://www.pensamientoiberoamericano.org/articulos/1/35/0/presentacion-cohesion-social-en-iberoamerica-algunas-asignaturas-pendientes.html