3. Encuestas de Juventud: relevancia, pertinencia y comparabilidad

Desde que en 1990 la Oficina de Montevideo de la CEPAL realizó la Primera Encuesta Nacional de Juventud del Uruguay, buena parte de los países de América Latina han procurado instituir encuestas que den mayor fundamento de conocimiento a sus políticas públicas de juventud. Esfuerzos similares se han realizado hasta ahora en Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, República Dominicana y la República Bolivariana de Venezuela, pero se trata de productos muy disímiles y de difícil comparabilidad.

Las encuestas más exhaustivas y rigurosas se han realizado en México (en 2000 y 2005), mientras que las más útiles para el diseño y la implementación de políticas públicas son las efectuadas en Chile (en 1994, 1997, 2000, 2003 y 2006). Las más concentradas en temas específicos son las de Bolivia (salud reproductiva) y República Dominicana (recreación y salud); y hay encuestas que son parte de esfuerzos más amplios y sistemáticos de generación de conocimiento, como en Panamá, en el contexto del Informe sobre Desarrollo Humano 2004 por el PNUD.

Las encuestas mencionadas han sido impulsadas (y en varios casos, también implementadas) desde los gobiernos, con claro protagonismo de organismos oficiales de juventud. Pero en paralelo se han conocido varias encuestas (en Argentina y en Brasil, fundamentalmente) impulsadas desde la sociedad civil y desde empresas privadas, lo cual marca diferencias importantes al momento de identificar actores que pueden cumplir roles centrales en estas herramientas.

En la mayor parte de los casos se han realizado una sola vez (o a lo sumo, en dos ocasiones) siendo excepcionales casos como el de Chile, donde la Encuesta de Juventud está institucionalizada y se realiza regularmente cada tres años. La relevancia de este dato es evidente, en la medida en que sólo en los casos en que el mismo cuestionario se aplica periódicamente puede construirse una visión dinámica sobre la situación de los jóvenes.

En materia de difusión también hay diferencias. Mientras algunas son analizadas con gran rigurosidad (como en México) o sirven de base para una amplia gama de estudios específicos (como en Chile), en general los informes sólo son lecturas de cuadros estadísticos. De este modo se sub-utiliza la información primaria para cuya recolección se invirtieron importantes recursos.

Un desafío futuro es contar con formatos comunes que faciliten la comparabilidad entre países, con marcos teóricos sólidos para evitar el simple anecdotario, aplicar cuestionarios regularmente para hacer comparaciones en el tiempo, explotar la información de manera más intensiva en el marco de programas de investigación sistemáticos, e incluir muestras de adultos para facilitar comparaciones intergeneracionales.

4. Instituciones Gubernamentales de Juventud: ¿ejecución o articulación?

Durante la preparación y celebración del Año Internacional de la Juventud, en la primera mitad de los años ochenta, sólo existían tres países con instituciones gubernamentales especializadas en promoción juvenil en América Latina, a saber, Costa Rica, México y la República Bolivariana de Venezuela. Desde entonces se han creado instituciones de este tipo en todos los países de región, lo que evidencia avances en este sentido. Como se dijo, se trata de instituciones muy diversas entre sí: mientras algunas son Institutos Nacionales que gozan de cierta autonomía de funcionamiento, otras son Direcciones de algún ministerio, otras Programas Presidenciales y algunas ostentan rango ministerial (Secretarías de Estado). Pero en general han contado con escasos recursos y han tenido poca incidencia en la dinámica de las políticas de juventud.

En la mayoría de los casos, en las leyes y decretos que las han creado se han asignado toda clase de roles y funciones a desempeñar, pero se han priorizado los relacionados con la articulación interinstitucional, el monitoreo y la evaluación de planes y programas. Al tiempo que se han restringido los roles ligados a la ejecución directa de planes y programas destinados a la juventud. En la práctica, sin embargo, muchas de estas instituciones han ejecutado diversos programas directamente, entrando en conflicto con otras instancias institucionales.

En general, junto a las instituciones gubernamentales de alcance nacional o federal (según sea la organización institucional del Estado en cada país), existen instancias institucionales estaduales o departamentales (regionales, provinciales), y municipales o locales de juventud. Paralelamente, en varios casos se cuenta con Comisiones de Juventud en los Poderes Legislativos, y con instancias especializadas en niñez y adolescencia en los Poderes Judiciales. Pese a la profusa malla institucional, la articulación de esfuerzos programáticos efectivos entre todas estas instancias institucionales es muy escasa.

La falta de ingerencia no responde, al menos principalmente, a problemas de jerarquía institucional. Así, las Secretarías de Estado o Viceministerios no han mostrado ventajas frente a otros modelos; del mismo modo que los Institutos Nacionales de Juventud tampoco han logrado forjar mayor autonomía relativa. En rigor, el éxito parece más relacionado con el estilo de gestión y con los roles y funciones que efectivamente cumplen, pues quienes se han concentrado en animación y articulación han tendido a mejores resultados que los organismos de juventud más abocados a la ejecución directa de planes, programas y proyectos. Por último, un problema que los afecta a todos, independientemente de su modelo institucional, es el aislamiento en el que trabajan, desarticulados respecto de dependencias sectoriales (ministerios) o territoriales (municipios), lo cual, como se dijo, obedece a un enfoque estratégico predominante que prioriza la construcción de espacios específicos (Casas de la Juventud, Parlamento Joven, Tarjeta Joven, etc.) y no una perspectiva generacional para todas las políticas públicas.

5. Planes Integrales de Juventud: limitaciones, potenciales y desafíos

Otra herramienta con presencia creciente en América Latina es el diseño de propuestas de Planes Integrales de Juventud, labor que ha sido encarada desde enfoques estratégicos y lógicas operativas diversas. Una revisión documental sugiere que la mayor parte de los países de la región han trabajado en esta dirección, con niveles dispares de éxito. Mientras algunos ejercicios nacionales, como los realizados en Costa Rica, Nicaragua y Panamá, se han dado desde el enfoque de derechos, otros, como los casos de México y El Salvador han avanzado desde la lógica de jóvenes como actores estratégicos del desarrollo. En Colombia y Perú se han realizado combinaciones dinámicas de ambos enfoques, agregando otros, como el enfoque de capacidades. Hay también avances en lo programático que no tienen la forma de planes integrales, pero que sí muestran incidencia en la dinámica de las políticas públicas. Tal es el caso del Programa PROJOVEM de Brasil y el Programa INCLUIR de Argentina, ambos centrados en capacitación e inserción laboral de jóvenes, diseñados desde el enfoque de riesgo. Otros países, en cambio, carecen absolutamente de planes de esta índole.

Otros esfuerzos se distancian de los planes integrales y se diseñan con la lógica de planes de acción, más acotados en medidas y tiempos de implementación pero de aplicación más efectiva (como en el caso de Chile). En este caso los planes se formulan con clara asignación de responsabilidades institucionales y asignaciones presupuestales para darle viabilidad a la implementación. Esto hace que sea el caso chileno prácticamente el único en que estas experiencias de programas ha tenido aplicación efectiva y algún éxito (caso de Chile se Compromete con los Jóvenes, ver INJUV, 2004). Los otros han resultado poco operativos (para el caso mexicano, ver UNESCO, 2006). Además, no han contado con el grado necesario de legitimidad política y social. En la mayor parte de los casos, en el diseño de estos planes participaron algunos jóvenes, tildados siempre de "no representativos", pero no se realizaron esfuerzos sistemáticos por incidir en los tomadores de decisiones ni en la opinión pública.

6. Centros de Información Juvenil: ¿exclusivos o compartidos?

Habilitar Centros de Información Juvenil (CIJ) fue desde la partida una prioridad en las políticas de juventud en los años ochenta, y una de las principales líneas de acción impulsadas en la práctica. Al punto que mucho antes de hablarse de encuestas y planes integrales se estaban creando en igual medida las instituciones gubernamentales y los centros de información. En ello incidió seguramente el modelo de políticas públicas, que se venía implementando en España con el respaldo de la cooperación alemana, y que tuvo y tiene gran influencia en América Latina. Pesaron, además, cuestiones más sustantivas que afectaban a la propia lógica con la que se concebían las políticas de juventud en aquella época, muy centradas en el acceso de los jóvenes a diferentes servicios públicos. Para lo cual debían estar informados.

Los primeros esfuerzos se impulsaron para habilitar espacios físicos a los que los jóvenes podían concurrir procurando las informaciones de su interés. En general estos espacios se concebían como propios de las instituciones gubernamentales, lo que restaba impacto en cobertura. Pero paulatinamente los CIJ se fueron informatizando, al tiempo que comenzaron a concretarse acuerdos institucionales, asociando municipios y centros educativos (entre otros) a las redes de centros de información que se fueron generando y expandiendo.

Este modelo inicial se vio impactado por el desarrollo de internet, de modo que en años recientes se trabaja con menos referencia a los lugares físicos y más atención a los sitios en red. En esta lógica se han generalizado y mejorado los sitios web de las instituciones gubernamentales, aunque varias todavía no tienen o las tienen en situación incipiente. Y se han comenzado a desarrollar portales de juventud, como el que impulsan el CELAJU y la UNESCO (www.joveneslac.org yhttp://www.youthlac.org) en español e inglés. Esto ha permitido ampliar sustancialmente los impactos efectivos, pues las nuevas generaciones, más habituadas a las nuevas tecnologías de información y comunicación, hacen uso intensivo de estas nuevas oportunidades informativas. De este modo las instituciones gubernamentales se ven interpeladas por las nuevas necesidades de los propios actores, lo que insta a instalar servicios de orientación y de búsqueda de información.

7. Observatorios de Juventud: ¿qué habría que evaluar?

En varios países se han comenzado a poner en funcionamiento los Observatorios de Juventud, con formatos y lógicas variadas. En línea con observatorios en otros temas y sectores que se han ido constituyendo en América Latina, los de juventud se concentran, por lo general, en diagnósticos de situación, en la evaluación de diferentes programas y proyectos y, en algunos casos, en el seguimiento de medios masivos de comunicación.

Una experiencia destacable es la del Observatorio de la Juventud de Chile. Se trata de una instancia técnica que define líneas prioritarias de investigación y luego contrata (o acuerda con) otras instancias institucionales, habitualmente académicas, para la realización efectiva de los estudios y las investigaciones priorizadas. Esto incluye hasta la realización de la Encuesta Nacional de la Juventud, que se lleva a cabo cada tres años bajo esta misma lógica. Otra experiencia relevante es la de México, impulsada por el Centro de Investigaciones y Estudios de Juventud (CIEJUV) del Instituto Mexicano de la Juventud (IMJ), que aunque no se denomina "observatorio", trabaja en buena medida en la lógica de observatorio. En este caso, el modelo de gestión se sustenta en el rol animador y articulador del CIEJUV, conjugado con una ejecución descentralizada pero articulada, desde la Red de Investigadores en Juventud que anima y coordina el CIEJUV. Un importante esfuerzo de difusión, sobre todo mediante libros y una revista especializada, complementa estos esfuerzos y le brinda gran visibilidad y legitimidad a los mismos. En Colombia, por su parte, existe un esfuerzo importante más amplio, el Observatorio de Infancia y Juventud, que se implementa en base a un acuerdo entre varias instituciones gubernamentales y no gubernamentales, mientras paralelamente varias universidades han montado sus propios observatorios de juventud. No hay antecedentes suficientes para evaluar las modalidades de gestión en este caso, pero pareciera que los esfuerzos se superponen más de lo que se complementan.

Notas: