4. Siglo XXI: oportunidades y desafíos

¿Cómo promover un enfoque alternativo y qué viabilidad tiene? Para responder a estas dos preguntas importa proyectar las próximas décadas en América Latina, ponderando oportunidades y desafíos. Tal proyección permite discernir pertinencia y prioridades en la agenda de políticas de juventud. Desde el punto de vista de las oportunidades y desafíos en un escenario de cambios intensivos, al menos tres aspectos merecen especial consideración, a saber: la fase demográfica en la que nos encontramos, el proceso de reforma del Estado actualmente en marcha, y la construcción de la sociedad del conocimiento como proyecto central de sociedad.

En la actual etapa de la transición demográfica nacen menos niños pero todavía no enfrentamos un envejecimiento de la sociedad con peso relativo fuerte de la población de adultos mayores (a diferencia de la Península Ibérica). Vivimos una inflexión favorable, pero con fecha de vencimiento, en la relación entre población activa e inactiva. Esto plantea una gran oportunidad histórica para el desarrollo, si se logra incorporar dinámicamente a las generaciones jóvenes en el empleo y el pleno ejercicio de la ciudadanía. De lo contrario este bono demográfico se puede transformar en un problema presente (muchos jóvenes excluidos del mundo productivo y sin canales de participación), y en un problema futuro (alta proporción de población envejecida que implica costes sin precedentes en salud y seguridad social para toda la sociedad).

En cuanto a las reformas del Estado, éstas implican hoy la modernización y el fortalecimiento institucional en todos los niveles, lo que ofrece una gran oportunidad para replantear la dinámica de los sistemas institucionales que deberán hacerse cargo de las futuras políticas públicas de juventud. Tal oportunidad debe aprovecharse estableciendo clara distribución de roles y funciones, con enfoques focalizados, descentralizados y participativos, que cuenten con estilos modernos de gestión, financiamiento de la demanda, control social de las políticas públicas y evaluación de resultados. Y que coloquen como eje fundamental la igualdad de oportunidades de todos los grupos juveniles.

En cuanto a la construcción de la sociedad del conocimiento, los jóvenes cuentan con los mejores activos para ser protagonistas, dadas sus capacidades de incorporación de tecnologías de información y conocimiento a sus diversos ámbitos de vida, su mayor capital humano reflejado en mayores logros educacionales, y su mayor adaptabilidad a las nuevas formas de organización que requiere la entrada a la sociedad del conocimiento. Corresponde a las políticas públicas promover y facilitar dicha participación, involucrando a las nuevas generaciones en la implementación de transformaciones profundas, tales como el gobierno electrónic+o, que se apoyan en nuevas tecnologías de la información y la comunicación.

5. Una perspectiva generacional para las políticas públicas

Una perspectiva generacional para las políticas públicas debe considerar ciertas especificidades juveniles. En primer lugar, la transitoriedad: la condición juvenil se pierde con el paso de los años, y además, cambia constantemente a lo largo del ciclo juvenil. Por ello, los intereses y las expectativas de los jóvenes son dinámicos, por lo que resulta difícil dar perspectivas de largo plazo a la labor promocional. Además, en contraste con otros actores y grupos sociales, la juventud otorga mayor peso relativo a las dimensiones y demandas simbólicas. Esto se ve en su mayor participación en las movilizaciones por la paz, la democracia, la libertad, el medioambiente, y el menor peso relativo en sus demandas por empleo, ingresos y seguridad social. Este rasgo hace más difícil a la juventud estructurarse en movimientos corporativos, como pueden serlo los sindicatos y los gremios.

En el nivel de las políticas públicas no hay perspectiva generacional. Incluso el sistema educativo es impermeable a la sensibilidad de sus usuarios jóvenes, priorizando la enseñanza (oferta de los docentes) sobre los aprendizajes (procesados por los alumnos), y desvinculando la cultura escolar de la cultura juvenil. Además, las políticas públicas no siguen a las personas a lo largo de su ciclo de vida, por lo cual los eslabones entre etapas se convierten en hiatos que las separan. La continuidad estudio-trabajo, heteronomía-autonomía, condición de hijos y condición de padres, no tiene hoy en la política pública un correlato que haga más fluidos los tránsitos.

¿Qué prioridades se plantean en este sentido? En primer lugar, invertir más y mejor en educación y salud, como claves para la formación de capital humano. En segundo lugar, fomentar la integración social de los jóvenes, como clave para la emancipación juvenil. En tercer lugar, incentivar la prevención de la violencia juvenil, como clave de la convivencia pacífica. Y en cuarto lugar, fomentar la participación ciudadana de las y los jóvenes como clave del fortalecimiento democrático de la sociedad.

6. Algo para el debate sobre el horizonte estratégico

En torno a un objetivo compartido se pueden plantear diversas estrategias. Aquí queremos proponer las siguientes: a) más que concentrarse en la construcción de espacios específicos para la participación juvenil (Casas de la Juventud, Clubes Juveniles, Parlamento Joven, etc.), importa fomentar la participación de los jóvenes en espacios de participación ciudadana (presupuesto participativo, control social de políticas públicas, desarrollo local); b) los Institutos Gubernamentales de Juventud (sea cual sea su nivel específico) debieran concentrarse en desarrollar funciones de animación de procesos y de articulación de esfuerzos, con enfoques integrales e integrados, más que ejecutar directamente acciones específicas de promoción juvenil; c) el empoderamiento juvenil es fundamental, pero debe ir acompañado de un trabajo sistemático con los adultos que tienen contacto cotidiano con jóvenes (profesores, policía, personal de salud, y otros) procurando cambiar las imágenes reduccionistas sobre la juventud que tienen buena parte de estos equipos; d) la elaboración de planes integrales de juventud debe ser ambiciosa y realista a la vez, evitando los sesgos tecnocráticos y asegurando que tales planes sean asumidos como propios por todos los actores involucrados en su implementación efectiva, con recursos que viabilicen dicha implementación; e) más que preocuparse por la aprobación de una Ley de Juventud, importa concentrarse en el análisis del impacto que las leyes que se aprueban en los Parlamentos pueden tener en los jóvenes. Mientras aquélla tiende a ser una expresión sistematizada de deseos, éstas afectan fuertemente a las nuevas generaciones; y f) si bien la conducción política y estratégica general es fundamental, las posibilidades de éxito se juegan básicamente en la propia gestión operativa, que tiene que ser eficaz, eficiente, relevante, pertinente y sostenible.

III. Herramientas pertinentes

1. Visión de conjunto

En los últimos veinte años se han forjado muchas herramientas de trabajo en el dominio de las políticas públicas de juventud, incluyendo la aprobación de leyes de juventud (para ordenar y modernizar las normas vigentes en estos dominios), la realización de encuestas nacionales de juventud (para alimentar los diagnósticos de situación), la creación de organismos gubernamentales de juventud (para articular y dinamizar acciones), el diseño de planes integrales de juventud (para contar con visiones de conjunto y prioridades claras en el dominio de la acción programática), la instalación de observatorios de juventud (para sistematizar el monitoreo y la evaluación de planes y programas), y el desarrollo de centros de información juvenil y portales en internet (para procesar y difundir información sobre y para la juventud).

El desarrollo de las mismas es diverso en rasgos y progresividad. Hay países de América Latina donde estas herramientas ya están consolidadas y realizan aportes regulares en sus respectivos ámbitos, mientras en otros su desarrollo es incipiente y sus aportes más relativos. En muchos países se cuenta con algunas herramientas y no con otras, dependiendo de prioridades establecidas. Las diferencias son tanto en niveles de desarrollo como en enfoques. Así, mientras algunos países han preferido trabajar con leyes acotadas a la creación de instituciones especializadas, otros optan por promover y aprobar leyes integrales; y mientras algunas encuestas de juventud han sido realizadas con enfoques integrales, otras se han concentrado en algunos temas en particular. Algunos países han preferido contar con Secretarías de Juventud, mientras otros optaron por constituir Institutos o Direcciones de Juventud. En materia de planes y programas, algunos han sido construidos desde el enfoque de riesgo, al tiempo que otros desde el enfoque de derechos, y aún otros diseñados desde el enfoque de jóvenes como actores estratégicos del desarrollo (o combinaciones de estos y otros enfoques).

¿Qué lecciones se pueden extraer de las diferentes experiencias? ¿Es mejor contar con leyes acotadas o con leyes integrales? ¿Son más potentes las Secretarías o los Institutos de Juventud? ¿Son más pertinentes los planes con enfoques restrictivos o los que cuentan con enfoques mixtos? ¿Qué roles y funciones deberían priorizar los organismos gubernamentales de juventud? ¿Cómo se podrían consolidar los Observatorios de Juventud? ¿De qué modo se podrían potenciar los Centros de Información Juvenil? Preguntas que la experiencia no responde linealmente.

2. Leyes de Juventud: ¿para qué sirven?

Aunque existen antecedentes, lo que hoy conocemos como leyes de juventud en América Latina es un conjunto de instrumentos legales que comenzaron a aprobarse en los años noventa del siglo pasado. La primera de ellas, aprobada en 1991, fue la ley que creó el Instituto Nacional de la Juventud (INJ) de Chile, acotada a dicha función y emulada luego por la ley que creó el Instituto Mexicano de la Juventud (IMJ) en 1999, y el Consejo Nacional de la Juventud de Perú (CONAJU) en 2002, igualmente acotadas.

Con la aprobación de la Ley de Juventud de Colombia en 1997 se abrió un proceso distinto, seguido por otros países de la región (República Dominicana en 2000; Nicaragua, Costa Rica y la República Bolivariana de Venezuela en 2002), con pretensiones más abarcadoras e integrales, pensadas como leyes que abordaban todos los temas relacionados con la juventud, y centradas en los derechos de los jóvenes. El tiempo transcurrido ha mostrado el escaso efecto de estas leyes, pues casi todo lo que tratan de regular ya está regulado en leyes más generales destinadas a todos los mayores de edad (incluyendo a los jóvenes).

Dos leyes en particular (las de Ecuador de 2001 y Honduras de 2005) podrían ser consideradas "ilegales", en la medida en que incorporan la figura de instancias colectivas decisorias en el dominio de las políticas de juventud, compuestas por organizaciones de la sociedad civil. Puede entenderse así que un conjunto de personas designadas por un abanico de instituciones, organizaciones y espacios del gobierno y la sociedad civil, determinan los rumbos y controlan el funcionamiento de un organismo estrictamente gubernamental, cuyas autoridades han sido designadas por el Presidente de la República, que a su vez ha sido elegido por votación popular.

Complementariamente están hoy en estudio en los respectivos Parlamentos otros proyectos de ley, con enfoques parecidos a los ya aprobados. En el caso de Paraguay, el proyecto se acerca más a la lógica de las leyes acotadas, mientras en el de Bolivia y El Salvador los proyectos parecen más integrales, y en el de Guatemala se parece más a los modelos "ilegales" de Ecuador y Honduras. Si a esto se agrega que hay varios países que no cuentan con este tipo de leyes, pero que desarrollan políticas públicas de juventud (Argentina, Brasil, Panamá y Uruguay), se infiere que existe fuerte heterogeneidad institucional en la materia. Poco se hace, no obstante, para que la juventud sea considerada en una diversidad de leyes que sí afectan, y negativamente, a los jóvenes, tales como de la precarización del empleo o la privatización de servicios y prestaciones en condiciones desventajosas para la población joven.

Notas: