I. Introducción

Los jóvenes [1] están más presentes que nunca en la agenda de los organismos internacionales. Baste mencionar que el Banco Mundial ha dedicado el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2007 al tema (www.bancomundial.org), al tiempo que la Organización de Estados Americanos (OEA) ha centrado su reciente Asamblea General en el análisis del vínculo entre juventud y valores democráticos (www.oas.org). Adicionalmente, la próxima Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno estará centrada en el vínculo entre juventud y desarrollo. Otro tanto ocurre con los gobiernos de la región, que vienen dedicando atención creciente a la juventud, sobre todo a través del impulso de programas sectoriales como la capacitación e inserción laboral de jóvenes, la salud adolescente, o la violencia juvenil en el marco de programas de seguridad ciudadana, entre otros. Por otro lado, no obstante, la política pública no brinda mayores espacios a las instituciones gubernamentales de juventud creadas en las últimas décadas, sean institutos, ministerios o direcciones nacionales.

Respecto de las políticas de juventud, la experiencia de América Latina permite identificar lecciones que se intentan sintetizar en las páginas que siguen y que pueden organizarse en torno a dos ejes, a saber, los enfoques y las herramientas. En relación con enfoques pertinentes, destacamos aquí algunos puntos en particular: a) tipos de evaluación y evidencias obtenidas en cada caso; b) enfoques estratégicos predominantes en la acción; c) problemas enfrentados en la gestión operativa; d) oportunidades y desafíos del contexto en esta próxima década; y e) bases de un posible modelo alternativo a construir colectivamente. En lo elativo a herramientas se incluyen: a) leyes de juventud; b) encuestas de juventud; c) instituciones gubernamentales de juventud; d) planes integrales o nacionales de juventud; e) centros nacionales y locales de información juvenil; y f) observatorios de juventud.

Las políticas públicas de juventud han recorrido en las últimas décadas un fecundo itinerario en América Latina. La celebración del Año Internacional de la Juventud en 1985, coincidente con la restauración democrática en el Cono Sur y el fin de los enfrentamientos armados en Centroamérica, le dio al tema su particular dinámica. La diversidad de situaciones entre países torna difícil la evaluación comparada, pero se pueden identificar rasgos en común, diferenciando algunos tipos básicos de evaluación (programática, institucional, recursos invertidos), caracterizando los principales enfoques existentes (enfoque de riesgo, enfoque de derechos, actores estratégicos del desarrollo), y destacando los principales problemas enfrentados (adultismo, juvenilismo, desarticulación institucional).

En este análisis asumimos que las políticas públicas son más incrementales que racionales. Dicho de otro modo, las cosas no ocurren de manera racional, lo que implicaría hacer un diagnóstico de situación, evaluar las estrategias implementadas, definir los desafíos futuros y diseñar alternativas de acción. En contraste, las políticas públicas en juventud han funcionado por acumulación, sobre la base de modificaciones en el margen. Se asume, pues, que en políticas públicas sólo existe la reforma (no hay "revolución") por más que los operadores piensen lo contrario.

Adicionalmente, se analiza el contexto en que tendrán que situarse las políticas públicas de juventud (bono demográfico, construcción de la sociedad del conocimiento, reforma del Estado), y se describen las bases de un posible modelo alternativo en estos dominios, centrado en la incorporación de una perspectiva generacional para las políticas públicas. Esto último puede contribuir a los debates en curso, con vistas al diseño y la implementación de planes y programas en la próxima década. La segunda parte se complementa con la evaluación de las herramientas más idóneas para avanzar en esta materia.

II. Enfoques pertinentes

1. Rasgos centrales de una evaluación comparada

Antes de intentar una taxonomía de enfoques de políticas de juventud en América Latina quisiera plantear consideraciones críticas respecto de aspectos sectoriales, institucionales y de recursos invertidos en juventud.

Desde el punto de vista programático sectorial, en las últimas décadas se observan avances sustanciales en esferas específicas, pero con impacto moderado debido a la falta Políticas públicas de juventud en América Latina: experiencias adquiridas y desafíos a encarar de articulación de esfuerzos. En educación se han expandido las matrículas en secundaria y universitaria, pero hay amplios grupos juveniles sin acceso o con acceso a educación de mala calidad. En la inserción laboral persisten altos niveles de desempleo y subempleo, y en salud los avances se concentran más en la protección infantil que en el desarrollo de estilos saludables de vida en la adolescencia y la juventud. En paralelo, mientras se atiende más el tema de la violencia, hay pocos avances en el fomento de la participación ciudadana de los jóvenes, esfera en que las convocatorias a la participación juvenil no se ven correspondidas con espacios efectivos para que dicha participación se ejerza.

Desde el punto de vista institucional, la desarticulación y superposición de esfuerzos suele presentarse bajo la forma de una confusión de roles y funciones. Falta distribuir responsabilidades a fin de lograr mayores niveles de eficiencia y eficacia en el desempeño efectivo de las diferentes agencias implicadas en políticas y programas para el desarrollo de la juventud. Los Institutos Gubernamentales de Juventud, con distintas denominaciones según los países, tienden a ejecutar actividades sectoriales (educación, empleo, salud). Así, entran en conflicto con los respectivos ministerios y no cumplen con los roles de articulación y animación que permitirían potenciar y complementar, desde la institucionalidad juvenil, las políticas sectoriales. Las diferentes Secretarías de Estado, por su parte, no cuentan con políticas específicas para jóvenes, y suelen operar con enfoques universales, pretendidamente válidos para todos los sectores y edades. Finalmente, las Oficinas Municipales de Juventud, cuyas denominaciones varían entre países, tienden a concentrarse en el fomento de actividades lúdicas y culturales, colmando los vacíos que otras instancias dejan pendientes, pero tampoco logran cubrir adecuadamente las funciones de animación y articulación en sus espacios locales.

En materia de recursos invertidos, desde los organismos especializados en promoción juvenil tiende a primar la impresión de que "no hay inversión en juventud". Con ello se desconoce la sustancial inversión sectorial (por ejemplo, en educación media y superior), y se soslayan los problemas realmente existentes: inversión dispersa y sin criterios racionales de focalización, ausencia de priorizaciones estratégicas, y escasa evaluación del uso efectivo de los recursos invertidos. En general, la inversión se concentra en jóvenes "integrados", en la esfera educativa y en las principales ciudades, desatendiendo los jóvenes socialmente excluidos. Y pocos recursos se invierten en espacios claves de la inclusión como son la inserción laboral, la participación ciudadana, y la promoción juvenil en ciudades intermedias, pequeñas y en comunidades rurales.

2. Enfoques predominantes: semejanzas y diferencias

Las políticas públicas de juventud han funcionado en América Latina bajo la lógica combinada de diversos enfoques estratégicos que se suceden en el tiempo o co-existen de modo más o menos conflictivo.

El más tradicional es el enfoque de riesgo, que se estructuró para reaccionar frente a enfoques clásicos que veían al conjunto de los jóvenes como un grupo homogéneo que recorre rutinariamente su camino de creciente integración social, y cuyo recorrido debe ser respaldado por diversas prestaciones y ofertas programáticas; pero que desconoce la existencia de un vasto contingente de jóvenes excluidos que sólo excepcionalmente accede a los mecanismos de integración efectiva. El enfoque de riesgo, en cambio, asume dichas diferencias sociales y se propone cambiar las políticas universales por políticas focalizadas en los excluidos. Pero aunque ostente avances respecto a los enfoques clásicos, evidencia limitaciones en la medida que se concentra exclusivamente en el fomento del acceso a servicios, sin considerar la promoción de la ciudadanía juvenil.

Ante tales limitaciones, y con base en los precedentes de Convención Internacional de los Derechos del Niño, comenzó a forjarse un enfoque alternativo centrado en el joven como sujeto de derechos. Desde esta óptica se asume que los jóvenes son ciudadanos y tienen, en condición de tales, un conjunto de derechos cuya vigencia debe ser asegurada. El cambio de paradigma es relevante en la medida que se distancia críticamente de las seculares prácticas paternalistas y clientelistas que persistieron al interior del enfoque de riesgo. Sin embargo, el enfoque de derechos tampoco recoge en todo su potencial la participación juvenil, al concebirla como un derecho entre otros, pero omitiendo la contribución sustancial de la juventud a la construcción y renovación de la sociedad.

El enfoque que sí asume esta última dimensión es el de la juventud como actor, donde el punto de base es entender que los jóvenes son actores estratégicos del desarrollo ( Rodríguez 2002; IMJ, 2002 y Chávez, 2006). Desde este ángulo las políticas públicas de juventud procuran articular iniciativas programáticas relacionadas con el mejoramiento de las condiciones de vida de los jóvenes, con otras centradas en el fomento de su participación activa en todas las esferas de la sociedad. Bajo tal óptica, la participación juvenil no sólo es un derecho a asegurar, sino también y sobre todo una herramienta útil para el propio desarrollo humano. El enfoque prioriza, por tanto, la participación juvenil en políticas y movilizaciones públicas, tales como campañas de alfabetización, iniciativas de combate a la pobreza, construcción de viviendas sociales, entre otros.

Finalmente, un cuarto enfoque vigente se construye en torno a la noción de "capital social", enfatizando el "empoderamiento" juvenil como principal herramienta promocional (ver Arriagada y Miranda (coord.), 2003; Dávila (coords.), 2004 y Rodríguez, 2005). Lo central en esta perspectiva es crear el "poder" juvenil que permita negociar más y mejor con los tomadores de decisiones, emulando el trabajo de los movimientos de mujeres. Hasta la fecha su aplicación efectiva no ha logrado impactos significativos, dado que los movimientos juveniles funcionan con otras lógicas.

3. Dos falsas construcciones en el discurso dominante

Entre los problemas que enfrentan las políticas públicas de juventud, el más generalizado es la construcción imaginaria de los jóvenes como problema. Con la frecuente complicidad de las cadenas mediáticas, se enfatizan las "conductas desviadas" de un sector de jóvenes. Actos de violencia, conductas de riesgo, consumo de drogas, sexualidad irresponsable y otros problemas se convierten en rótulos para estigmatizar a la juventud. Aunque el enfoque es simplista se aplica en diversas esferas. Muchos adultos lo adoptan como sentido común y provoca serias limitaciones en el trabajo promocional. Al punto que condenan a las políticas de juventud a un diseño y una implementación abocados a "solucionar" dichos "problemas", renunciando a una lógica de la promoción juvenil integral.

Junto a esta seria limitación se dan otros problemas relevantes. Uno es el adultismo, muchas veces acompañado de juvenilismo. Mientras el primero funciona sobre la base de la estructuración de respuestas a los problemas de la juventud, diseñadas e implementadas desde el mundo adulto y desconociendo las culturas juveniles, el segundo funciona con base a la idea de que las políticas de juventud son asunto exclusivo de los jóvenes. Ambos sesgos tienen vigencia. Mientras el primero prevalece en muchas entidades públicas, el segundo lo hace en una amplia gama de movimientos juveniles. Ambos complican la dinámica de las políticas públicas de juventud, que deben funcionar sustentadas en la co-participación de adultos y jóvenes.

Notas:

• [1]. En la edición del artículo se ha optado, para facilitar la fluidez de la lectura, utilizar el masculino "los jóvenes" para referirse a jóvenes de ambos sexos. (Nota de los editores.)