En general, estas reformas han sido impulsadas desde el poder político y en algunos casos en colaboración con las policías y la sociedad civil. Esto último se puede verificar en algunos países centroamericanos y del Caribe (Nicaragua, Panamá, República Dominicana), ya que en el marco de los tratados de paz se realizaron procesos de reformas con una convocatoria ampliada. La excepción a estas iniciativas de origen político es el caso boliviano, donde fue la misma Policía Nacional la que promovió la reforma implementada a su carta orgánica. Similar ha sido el proceso adoptado en el área de formación, dado que los ministerios de los que dependen las policías han sido los impulsores de las medidas en esta área. Escapan a esta generalidad el caso ecuatoriano, donde es la Policía Nacional la que ha impulsado la reforma. En México, por su parte, los encargados de la Secretaría de Seguridad Pública han puesto especial énfasis en estos procesos contando con un cuerpo de impulsores principalmente civiles.

También cabe señalar como detonante del proceso de reformas el estallido de escándalos de gran magnitud, ligados a problemas de corrupción y/o violación a los derechos humanos, que pusieron el tema en la agenda pública y obligaron a realizar cambios. Un claro ejemplo de esta situación fue el proceso acaecido a mediados de la década de los noventa en la provincia de Buenos Aires, donde ocurrió el atentado al edificio de la Asociación Mutual Israelita Argentina y el crimen del reportero gráfico José Luis Cabezas. En ambos casos hubo participación de miembros de la policía bonaerense, lo que expuso la necesidad de impulsar severas reformas en la provincia, las que culminaron en 1998 con la promulgación de la Ley Orgánica de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, la disolución de la policía existente y la creación de cuatro cuerpos policiales.

Cabe señalar que el proceso general de reformas en las instituciones policiales ha tenido en algunos países actores relevantes que se han opuesto a las nuevas medidas y han ejercido presión sobre las autoridades competentes (Rico y Chinchilla, 2003). Situaciones de este tipo han variado en intensidad y temporalidad, siendo la presión de grupos del personal policial por un aumento en sus salarios un elemento común a los procesos donde ha habido oposición a la aprobación de ciertas reformas. También otros actores relevantes en el escenario político-institucional del sector han tomado posturas contrarias a la aprobación de las reformas. Al respecto se puede mencionar lo acontecido durante el proceso de reformas en la Policía Nacional Civil de El Salvador, donde hubo oposición de parte de los militares. Este sector resistió el traslado de las funciones policiales -tradicionalmente a su cargo- al control civil bajo un ministerio, tal como se derivaba del acuerdo de paz y de la reforma constitucional originada por éste.

Un caso de oposición a las reformas por parte de personeros políticos ocurrió en Uruguay, pues, durante el año 2006, legisladores del bloque opositor al gobierno interpelaron al Ministro, presionando por algunos cambios en las medidas relativas a las políticas, estrategias criminales y de seguridad vinculadas a niños y jóvenes infractores de ley. Como muestra de la presión que han ejercido, a fines de 2006 este grupo de parlamentarios convocó al Ministro en más de doce ocasiones al Parlamento -incluida su censura y pedido de remoción-, sin haber conseguido modificaciones en sus peticiones.

Refiriéndose al tipo de reformas implementadas, se puede apreciar en la región que los procesos respectivos se han centrado en la modificación de la estructura y carta orgánica de las instituciones policiales, así como en los procesos de formación del personal policial. Éstas son señales de las prioridades que han adoptado las instituciones policiales desde la vuelta a la democracia, la firma de tratados de paz o sus hitos históricos en el tema. Muestran así la necesidad de modificar su ley orgánica en el sentido de definir su carácter civil, apolítico y no deliberante, así como el establecimiento o reestructuración de las bases de su funcionamiento y organización.

En tanto, el interés por las áreas de formación da cuenta de una preocupación por el nivel de profesionalización de los cuerpos policiales, caracterizada por la creación o reestructuración de los institutos de formación y cambios en los contenidos impartidos. Junto a la preocupación por la adquisición de habilidades y conocimientos propios de la función policial, se han incorporado áreas relativas al respeto de los derechos humanos y al Estado de derecho. Deben destacarse también los esfuerzos realizados por impulsar el trabajo comunitario a través de policías de proximidad, reforzando el área de prevención y trabajo con la comunidad y buscando establecer un rol cercano a la ciudadanía que le permita generar lazos de confianza con la institución.

La estructura orgánica es otra área que ha experimentado un importante número de reformas en las últimas dos décadas. Los objetivos son modernizar la organización interna de la policía, creando, fusionando o reacomodando direcciones o unidades, de manera acorde con los objetivos y desafíos planteados por la institución y al nuevo escenario social y político. En relación con lo anterior, se han implementado cambios en el escalafón, a veces motivados por la búsqueda de una mayor horizontalidad al interior de las estructuras policiales. Los actores involucrados en la elaboración de este tipo de reformas son los mismos que los señalados en los casos anteriores, resaltando el proceso jamaiquino, donde la Constabulary Force fue la impulsora de las medidas.

En cuanto a las reformas a la función de las policías definida constitucionalmente, los principales cambios se registraron en la subregión centroamericana, donde El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá modificaron su rol, apuntando a la ya comentada finalidad de sustraer a la policía del ámbito de las FF.AA. y, junto con ello, redefinir su papel en el nuevo marco institucional de los países. Para ello subrayan el carácter civil, profesional y apolítico de las instituciones policiales, lo que constituye un punto de inflexión en relación con los anteriores cuerpos de seguridad, que no aseguraban un comportamiento de estricto apego a la Constitución Política ni a la autoridad civil, en el caso que correspondiese.

IV. A modo de conclusión

Un análisis panorámico de la institucionalidad de la seguridad pública en América Latina y el Caribe muestra gran dinamismo en las reformas legales en la última década. En general, dichas reformas han tendido a regular su dependencia, escalafón, y estructura orgánica. Se mantiene el carácter militarizado de las mismas y una definición de funciones que tiende a ser amplia, más que focalizada o limitada. Se advierten asimismo, áreas de acción conjunta con las FF.AA. en lo concerniente a narcotráfico y orden público. Situación que se ha visto incrementada en los últimos años debido al aumento del accionar del crimen organizado en países como México y Brasil (Dammert y Bailey, 2007, 2005).

Existen también mecanismos internos de control y accountability pero bajos niveles de control externo a la función policial. Es evidente que la sola existencia de estas instancias no asegura la realización de los procesos de vigilancia interna por lo que se requieren de estudios más detallados que permitan afirmar su eficacia [7]. Por su parte, el poder legislativo tiene muy bajos niveles de intervención y fiscalización en el campo de la seguridad pública en la mayoría de los países. Una de las áreas donde más se muestra la autonomía policial es en los temas relativos a presupuesto, funciones operativas, adquisiciones, elaboración de la doctrina institucional, gestión de recursos humanos y ascensos y bajas que dependen de las propias policías en la mayor parte de los casos. De hecho, los presupuestos son elaborados y propuestos por las propias policías, sin existir mecanismos intermedios a nivel ministerial de definición de objetivos y control de metas presupuestarias.

De esta forma se plantean algunos desafíos centrales que debieran ser enfrentados en el corto plazo para lograr un necesario y significativo avance en el Estado de Derecho en la región así como niveles de eficiencia y efectividad mayores en las tareas de prevención y control del delito.

Sistemas de evaluación y control

Si la profesionalización y el accountability son metas permanentes para las instituciones policiales modernas y democráticas, se deben adecuar los criterios de evaluación del desempeño individual en dicha dirección, teniendo como medida la calidad del servicio entregado a la comunidad y la adecuación a la normativa vigente, con el fin de mejorar el prestigio institucional y la confianza pública. En materia de gestión, es necesario redefinir criterios e indicadores de gestión que permitan evaluar resultados, efectividad e impacto en la seguridad pública. En cuanto a los sistemas de control, se requiere establecer con mayor claridad los tipos penales que cubren los actos en que las policías abusan de su poder y vulneran derechos fundamentales de las personas. Hoy en día, muchos países de la región sólo cuentan con las normas contenidas en el código de Justicia Militar, que por su redacción son de difícil prueba. También el Estado tendría que pensar en proponer mecanismos para regular la posibilidad de reparación en los casos en que se pruebe la violencia innecesaria por parte de los agentes policiales, y el daño ocasionado a los particulares con ocasión del cumplimiento de sus funciones.

Equipos civiles de asesores

La temática del sector seguridad debe ser analizada y desarrollada desde el mundo civil, particularmente desde las universidades y los centros de investigación. La limitada experticia civil sobre la situación apoya al mantenimiento de un circuito donde el debate del sector queda en manos de los miembros de las FF.AA., policiales o en los servicios de inteligencia. En este sentido, se requiere institucionalizar la presencia de equipos de asesores civiles al interior de los ministerios, con carácter permanente que aporten a la constitución de un conocimiento aplicado en la materia.

Diseñar e implementar sistemas de rendición de cuentas

Al realizar un análisis por área se muestra que las policías pueden tener altos niveles de autonomía, situación que da pie a la prioridad que debe darse al diseño e implementación de sistemas de rendición de cuentas. Los mismos deberían estar vinculados no sólo con la revisión de los gastos e inversiones realizados, sino también con la efectividad de las iniciativas desarrolladas. El involucramiento de la sociedad civil es clave para afianzar estos sistemas de rendición de cuentas públicas, reconociendo la necesidad de críticas constructivas y de miradas que permitan avanzar en una agenda conjunta de trabajo.

Fortalecer las capacidades de seguimiento y monitoreo del Poder Legislativo

La consolidación de equipos de apoyo legislativo, el establecimiento de comisiones específicas para el sector seguridad y el aumento de atribuciones de los Parlamentos para el monitoreo de las acciones y decisiones deben ser prioridades en la agenda. La contratación de personal especializado en la temática para conformar equipos de expertos que asesoren a los diversos parlamentos de la región es un primer paso muy relevante. Sin duda, el poder Legislativo debe asumir mayor protagonismo, utilizando las atribuciones ya existentes y así aumentar los mecanismos de balances necesarios para el funcionamiento del estado de derecho.

Referencias bibiliográficas

Carrillo-Flórez, F. "Seguridad ciudadana en América Latina: un bien público cada vez más escaso". En: Pensamiento Iberoamericano. 2007. Nº 0.http://www.pensamientoiberoamericano.org

Cruz, J. M. "Violence, Citizen Insecurity and Elite Maneuvering: Dynamics of Police Reform in El Salvador". En: Bailey, J. y Dammert, L. (edit.). Public Security and Police Reform in the Americas. University of Pittsburgh Press. 2005.

Dammert, L. "Reforma Policial en América Latina" En: Revista Quórum. Universidad de Alcalá, España. 2005 Dammert, L. y Bailey, J. Seguridad y Reforma Policial en las Américas. Experiencias y Desafios. México, D.F.: Siglo XXI. 2005.

Notas:

• [7]. Un estudio comparado realizado en la materia es Varenik (2005).