Introducción [1]

El incremento de la criminalidad ha tenido importantes repercusiones en América Latina desde inicios de los años noventa (Carrillo, 2007; Dammert y Bailey, 2007). Los costos económicos y sociales que ha implicado el incremento sostenido de las tasas de criminalidad y uso de la violencia en prácticamente todos los países de la región son sustanciales (Fajnzylber, Lederman y Loayza, 2001). Pero esta crisis ha servido también para evidenciar las profundas carencias institucionales de los organismos encargados de enfrentarla: Justicia y Policía (Frühling y Candina, 2001; Ungar, 2002).

En especial las instituciones policiales se han visto enfrentadas a una mayoritaria percepción ciudadana de desconfianza (Dammert y Bailey, 2005; Rico y Chinchilla, 2003; Saín, 2002) basada en los altos niveles de corrupción, uso innecesario de la fuerza e ineficiencia en el combate de la delincuencia. Adicionalmente, en aquellos países que vivieron procesos de guerra civil en Centro América cuentan con acuerdos de paz que incluyeron cláusulas específicas para un rediseño completo de una institución directamente vinculada con las violaciones de derechos humanos ocurridas en el pasado (Rico y Chinchilla, 2003). En el resto de la región el recuerdo del apoyo a dictaduras militares (Saín, 2002) o de utilización por parte de las elites políticas (Cruz, 2005) hace de la institución policial un organismo muy deslegitimado en la perspectiva ciudadana.

A pesar de esta realidad, los procesos de reforma institucional llevados a cabo en la región han sido limitados y muchas veces infructuosos (Dammer y Bailey, 2005; Rico y Chinchilla, 2002; Ungar, 2002). Más aún, los estudios desarrollados sobre las instituciones policiales son también escasos y muchas veces con énfasis en los cambios necesarios más que en sus características (Frühling y Candina, 2001). Obviamente, los estudios sistemáticos y comparativos son por ende aún más escasos.

El énfasis colocado principalmente en la reforma de las FF.AA. en la década de los noventa dejó a la policía fuera del radar general de cambio en el sector seguridad (Dammert, 2005). Es así como en la mayoría de países, las instituciones policiales enfrentan problemáticas internas y externas bastante similares vinculadas con altos niveles de autonomía, limitados espacios de liderazgo civil e importantes procesos de deslegitimad social. Desde esta perspectiva, se torna cada vez más relevante el análisis de la policía para entender los procesos de consolidación democrática. En especial conocer la relación que tienen las policías con la autoridad política, tema central del presente documento que propone la necesidad de fortalecer los procesos de mayor liderazgo civil sobre la definición de las políticas de seguridad aumentando por ende su transparencia y efectividad. Así como entregando la responsabilidad de las decisiones técnico-operativas a los miembros de la institución y aquellas de carácter político a los encargados gubernamentales de la temática. Como cualquier otra política pública, la seguridad pública requiere de balances y contrapesos para disminuir los errores y aumentar la efectividad en la prevención y control de la violencia.

I. Definiciones iniciales

El primer aspecto en el análisis institucional es la dependencia jerárquica de la policía. En América Latina y el Caribe la mayoría de instituciones dependen de la autoridad civil, es decir, el ministerio encargado de la seguridad pública (llamado Ministerio o Secretaría de Interior, de Seguridad, de Gobierno y/o Justicia). Solo en los casos de Colombia y Chile las mismas dependen aún del Ministerio de Defensa. Cabe destacar que en el primer caso esto se explica por la situación de guerra interna por la que atraviesa el país en las últimas décadas. En Chile esta dependencia fue definida durante el gobierno militar y recién en el año 2006 se aprobó la ley que establece su traslado al Ministerio encargado de la seguridad [2].

Otro aspecto relevante para este análisis es la capacidad de planificación estratégica que tienen las instituciones policiales, que puede estar radicada en una unidad especial de los ministerios, en la policía o en un consejo nacional. La presencia de esta área es central debido a las múltiples decisiones de orden institucional y estratégico que se toman, así como en la definición de horizontes de mediano y largo plazo para la gestión policial. La tendencia encontrada en la región es que las secretarías o ministerios cuentan con una unidad de planificación, en cuyo caso la responsabilidad de la misma es compartida directamente con la autoridad política, ya sea el ministro o el subsecretario. En Guatemala, por su parte, creó el año 2000 una unidad de planificación en el Ministerio de Gobernación, la cual aún no tiene instalada la capacidad de asumir la planificación estratégica. En cambio, en Buenos Aires asume directamente el Ministro de Seguridad, mientras que en Colombia y Nicaragua es la misma Policía Nacional la responsable de la planificación estratégica. Entre los países que no cuentan con una unidad especializada se encuentran Honduras y Bolivia. También hay casos donde se han creado consejos nacionales encargados de la planificación estratégica, como Ecuador y Panamá. La variedad institucional y en la toma de decisiones sobre la planificación evidencia que ésta no ha tenido el carácter integral y estratégico esperado, sino que se ha reducido a la propuesta y ejecución de planes y programas. Situación que aumenta la capacidad de la institución policial para la toma de decisiones estratégicas y por ende para consolidar importantes grados de autonomía.

Cualquiera sea la fórmula, la tendencia muestra que existe una clara definición de las autoridades responsables de diseñar los lineamientos de la política de seguridad pública, lo que se encuentra normado por ley. Entre los que no lo han hecho cabe mencionar el caso de Colombia, que ha pasado por fórmulas distintas, desde entregarle esta responsabilidad a la Policía Nacional, hasta la emisión directa de lineamientos por parte del Presidente de la República, aunque, en teoría, ello le corresponde al Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional.

Sin duda, como en cualquier otra política pública, los lineamientos de la política de seguridad son competencia de la autoridad política gubernamental, pudiendo radicar esta función en el ministro del ramo -con asesoría de unidades especializadas- o directamente en el Presidente de la República. Sin embargo, existen casos en que la policía tiene un rol preponderante en la definición de estas materias. Tal es el caso de República Dominicana, donde tal función le compete a la Comisión de Implementación y Seguimiento del Plan de Seguridad (en que participa el Jefe de la Policía), junto con el Consejo Superior Policial.

Otro indicador considerado es la presencia de equipos técnicos asesores de los encargados del diseño e implementación de políticas. Al respecto, la participación de personal civil especializado en la gestión gubernamental es un elemento importante, pero no usual. En Nicaragua, República Dominicana y El Salvador no se encuentra esta estructura en el organigrama institucional. En tanto, en Uruguay y Brasil hay personal policial activo y retirado en los equipos asesores. Además de estos casos concretos, en la mayoría de los países se presentan estructuras de asesoría ocupadas principalmente por personal con estrecha vinculación con la jefatura, es decir, de confianza. En este sentido, la expectativa de equipos permanentes, formados y especializados, no se cumple.

Por último, es evidente que el monitoreo y evaluación de las iniciativas que se desarrollan en el ámbito policial debería ser un elemento necesario para identificar fortalezas, áreas de mejora y desafíos de gestión y acción policial. En la región se observa que la mayoría de países cuenta con una instancia dedicada a la materia, especialmente vinculada con la planificación pero no así en la evaluación. Esta última puede ser desarrollada por comisiones de gobierno, del Legislativo, unidades especializadas destinadas al efecto en el ministerio del ramo, o el Presidente de la República. Hay casos en que el sistema de evaluación está claramente determinado, como ocurre en Colombia, donde la policía debe reportar los resultados de la gestión anualmente a un sistema integrado de evaluación (SINERGIA). En Honduras no se evalúan los planes y programas de la policía, dado que éstos se elaboran sin marco de referencia, pues el Consejo Nacional de Seguridad Interior (CONASIN), que es legalmente el responsable de dar los lineamientos de la política, no mantiene un funcionamiento permanente. Ecuador tampoco cuenta con un órgano especializado que evalúe el accionar institucional. Se podría decir que uno de los principales déficit encontrados es la carencia de evaluaciones públicas sobre las iniciativas policiales desarrolladas en las últimas décadas. Los programas de policía comunitaria, de descentralización/centralización policial, las fuerzas de tarea, entre otros, han pasado en muchos casos como iniciativas cuyos resultados aún son desconocidos.

II. Liderazgo civil democrático

El liderazgo civil es sin duda un elemento central para los procesos de reforma del sector seguridad. La capacidad civil para avanzar en la profesionalización de las fuerzas del orden debe ir de la mano de la defensa del Estado de Derecho. Es por esto que interesa resaltar la característica democrática de este liderazgo, cuyo principal objetivo es la consolidación institucional, dejando de lado antiguas y extensas prácticas de utilización política de las fuerzas de orden y seguridad (Cruz, 2005; Saín, 2002; Ungar, 2002). En este proceso se han identificado cuatro variables que permiten una primera incursión en uno de los temas más importantes y menos estudiados de los procesos de mejora del sector seguridad en América Latina y el Caribe.

Las variables utilizadas para determinar la existencia y grado de liderazgo civil democrático en materia de seguridad son: (i) la presencia y operación de mecanismos de control interno y externo de la actividad policial; (ii) la presencia de asesoría técnica civil en la toma de decisiones; (iii) el nombramiento y funciones de la plana mayor policial; y (iv) el proceso de toma de decisiones al interior de la institución.

1. Mecanismos de control interno y externo

Con respecto a los mecanismos de fiscalización existentes en el sector, el control interno se vincula casi exclusivamente con aspectos de gestión policial. Prácticamente en todos los países se han creado instancias dedicadas a ello donde se abordan aspectos administrativos en materia de regulación y control interno de la policía [3]. Ciertamente la creación de una unidad especial para el control no implica necesariamente que éste se realice de forma efectiva, pero evidencia una preocupación institucional por la regulación de posibles acciones indebidas de los miembros de la institución.

El control externo puede ser dividido en tres instancias de acuerdo con su origen: el Ejecutivo, el Legislativo o la sociedad civil. En todos los casos se abocan a la revisión de las instituciones policiales y otras entidades del sector. Una buena parte de los países de América Latina cuenta con unidades de este tipo en el Ejecutivo, las cuales ponen énfasis en aspectos de control de gestión y también en la función propiamente policial. En este sentido destaca Colombia, donde un completo sistema de control en el Ejecutivo articula distintos organismos, como el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Contraloría General de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública. Este último se centra principalmente en la evaluación de la gestión policial. También depende del Ejecutivo la Procuraduría de la Nación, que ejerce un control de carácter disciplinario en provecho del buen funcionamiento institucional de la policía y el respeto a los derechos humanos. Por lo general, la coordinación intersectorial aumenta los niveles de control de las políticas debido a la especialidad en áreas diversas.

Notas:

• [1]. Este artículo está basado en el segundo capítulo del "Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe", FLACSO, 2007. Disponible en el sitio webhttp://www.flacso.cl
• [2]. Cabe destacar que a inicios del año 2008 aún está en discusión la estructura del Ministerio del Interior y Seguridad Pública propuesto por el Gobierno de la Presidenta Bachelet como instancia de la que dependerán ambas instituciones policiales.
• [3]. Así por ejemplo en El Salvador la Inspectoría General de la Policía tiene como misión vigilar y controlar los operativos. De ella dependen, además, el Área de Asuntos Internos (para las faltas disciplinarias), la Unidad de Investigación Disciplinaria, la Unidad de Control Interno y la Unidad de Derechos Humanos. A la Inspectoría se le adiciona el Consejo de Ética Policial, encargado de velar por el cumplimiento del marco legal y las regulaciones internas de la institución en lo que respecta a su funcionamiento