Enfrentar la violencia criminal con "mano dura": políticas de contención en Centro América

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I. La paradoja de la democratización y la inseguridad

En el orden mundial emergente después de la conclusión de la guerra fría, una paradoja caracteriza la evolución de los países de América Latina. Por una parte, si bien el paradigma de la democracia liberal no tiene ningún contestatario (ya que la interpretación fundamentalista del Islam no está presente en la región) y ello se ha traducido en la sustitución de los regímenes autoritarios por democracias y en la imposibilidad de los cambios de gobierno mediante golpes de Estado clásicos (en especial desde la vigencia de la Carta Democrática Interamericana), así como al fortalecimiento del poder civil sobre los estamentos militares, ello no ha dado lugar a sociedades que se desenvuelvan dentro de una cultura de paz; por el contrario, se han desarrollado nuevas formas de conflictos violentos e inseguridad (Luckman, 2003: 3).

Existen diversas razones que explican esa situación. Una de ellas es la contradicción entre el imaginario democrático y la ortodoxia del neoliberalismo económico que aunque en ocasiones da origen al crecimiento económico, acentúa la pobreza y la inequidad en el ingreso. La exacerbación de esa situación puede ser fuente de conflictos violentos. Por otra parte, la globalización, si bien maximiza a límites no conocidos la transmisión de conocimientos y el intercambio económico, también debilita al Estado nación y su capacidad de ejercer soberanía. (Rojas, 2006: 28) Igualmente, la apertura mundial de espacios entre estados y personas es aprovechada por la transnacionalización del crimen.

El debilitamiento del Estado, el crecimiento del crimen organizado y la precariedad social pueden conducir inclusive a la pérdida del monopolio estatal del uso de la violencia legítima y del control territorial y con ello configurar escenarios en que, en situaciones extremas, se puede llegar al Estado fallido.

La paradoja que analizamos puede reconocerse en Centroamérica.

II. La reforma del sector seguridad en Centroamérica

La situación de seguridad en Centroamérica, durante las últimas décadas del siglo xx, estuvo caracterizada por la preeminencia de las amenazas provenientes de las situaciones bélicas internas e interestatales, producto de la actividad de movimientos insurgentes, y de la existencia de gobiernos autoritarios, violatorios de los derechos humanos, amén del alineamiento de los estados en la confrontación de la guerra fría.

En ese período, tres de los países, Guatemala, El Salvador y Nicaragua, experimentaron guerras internas con graves pérdidas humanas y materiales. Honduras, aunque en un nivel muy bajo, igualmente tuvo experiencias de confrontación armada. Costa Rica conoció brotes menores de violencia, pero fue afectada por la situación de la subregión, especialmente en su frontera Oeste. Panamá afrontó una grave conflictividad política interna y finalmente la invasión de Estados Unidos que promovió el cambio de régimen. Esa generalidad de contenciosos había, por otro lado, reducido a su mínima expresión la integración regional.

Durante la década de los años ochenta, los procesos de Contadora y Esquipulas iniciaron recursos de pacificación y de transición a la democracia, tanto a nivel regional como nacional y crearon condiciones para la reactivación de la integración centroamericana.

En la arquitectura de los acuerdos subregionales y nacionales, se puso atención a la dimensión de seguridad. Aunque el concepto no se usaba entonces en Centroamérica, se trataba de una Reforma del Sector Seguridad (RSS), cuya idea central es el cumplimiento de dos ejes de transformación: elevar la eficacia y eficiencia del sector para que el Estado cumpla con brindar seguridad a los ciudadanos por una parte, y por la otra, que ello se alcance en observancia de los principios democráticos y la vigencia del Estado de Derecho.

Antes de la transición, en El Salvador y Guatemala la seguridad del Estado estaba subsumida en la guerra contrainsurgente que se realizaba al margen del Estado de Derecho. Al haberse involucrado los cuerpos de la seguridad ciudadana en las actividades de represión de los gobiernos autoritarios, se configuraba una de las situaciones previstas para la aplicación de la RSS, el hecho de que el mismo Estado no solamente no brindaba seguridad, sino que era una de las fuentes de la inseguridad.

En Honduras, la policía formaba parte de las fuerzas armadas, bajo gobiernos con tendencia autoritaria, durante los cuales se dieron violaciones a los derechos humanos; en tanto que, en Nicaragua, la guerra entre los sandinistas y la "contra" involucraba todos los recursos del Estado, incluyendo la policía. En Panamá, la Guardia Nacional ejercía la doble función de seguridad interna y externa y fue sostén del régimen autoritario de Manuel Noriega.

Costa Rica mantuvo su carácter democrático y la función civil de sus cuerpos policíacos, aunque las tensiones con Nicaragua originaron un fortalecimiento de ciertas unidades hacia lo militar.

En la postcrisis, los procesos de RSS tuvieron diversas manifestaciones.

En Panamá, con posterioridad a la invasión de 1989 y el derrocamiento de Noriega, se restauró un régimen político democrático y la Guardia Nacional fue abolida y sustituida por una policía civil.

En Nicaragua, después del triunfo de Violeta Chamorro, en 1990, concluyó la guerra "contra", se estabilizó el régimen democrático y la policía se despolitizó. El Ejército se redujo dramáticamente y asumió un proceso de despolitización dejando de ser "Ejército Sandinista" para consolidarse como un Ejército Nacional. Se creó un Ministerio de la Defensa totalmente civil.

En Honduras, se dio un proceso de democratización y de desmilitarización paulatino. Iniciado en los años noventa, principalmente por razones internas pero apoyado en el proceso subregional. Incluyó la desmilitarización de instituciones de gobierno, la eliminación del servicio militar obligatorio, el sometimiento de los militares al fuero civil por causas criminales, la reducción del Ejército en efectivos y presupuesto y, bajo el gobierno del Presidente Carlos Arturo Reina, la separación de la Fuerza de Seguridad Pública, que formaba parte de las fuerzas armadas y su reorganización como Policía civil (Salomón, 1999: 576-578).

En El Salvador y Guatemala, los acuerdos de paz de ambos países que pusieron fin a las guerras internas y que se alcanzaron en el marco de transiciones a la democracia, contenían compromisos específicos para la RSS. En ambos casos se incluyeron disposiciones sobre los Ejércitos, la reforma de los organismos judiciales y especialmente la formación de policías civiles. Igualmente, se dispuso la separación de las funciones de seguridad externas (a cargo del ejército) e internas (policía).

Entre las estipulaciones de RSS para la subregión, se incluían las disposiciones del cuadro de la página siguiente.

III. La crisis de seguridad en el Triángulo Norte

En los años de la postcrisis, las RSS en Nicaragua y Panamá generó, en el primero de los países, unas Fuerzas Armadas sometidas al poder civil, profesionalizadas e identificadas con el Estado, aunque reteniendo espacios de autonomía. En Panamá, la nueva policía se desarrolló apolítica, sometida a los controles civiles y con creciente profesionalización. En Costa Rica los cuerpos de seguridad recuperaron plenamente su carácter civil.

En la subregión, el nuevo ambiente propició la reorganización de la integración centroamericana. Se creó el Parlamento Centroamericano y se institucionalizó el sistema de Cumbres Presidenciales. Mediante el Protocolo de Tegucigalpa de 1991, se creó el Sistema de Integración Centroamericano (SICA), arquitectura política de la integración, y mediante el Protocolo de Guatemala de 1993 se relanzó el Mercado Común Centroamericano. En el marco del SICA se constituyó el subsistema de seguridad, cuyo instrumento es el Tratado Marco de Seguridad Democrática que plantea la Seguridad Democrática como la idea rectora de la seguridad. Se constituyó la Corte de Justicia Centroamericana.

El resultado de la democratización y de la RSS tuvo un efecto positivo en Nicaragua, Costa Rica y Panamá, países que objetivamente tienen buenas situaciones de seguridad, con bajas tasas de criminalidad, aunque en la percepción ciudadana el problema sigue siendo considerado una amenaza grave (PNUD, CR, 2006:163-165.)

Por el contrario, en los países del llamado "Triángulo Norte", Guatemala, El Salvador y Honduras, la tendencia que respondía al imaginario de la paz, encontró problemas. En todos ellos, aunque se logró una satisfactoria reconversión de los Ejércitos y su sometimiento al poder civil, se dio el problema del crecimiento de la violencia criminal que ubican a esos países entre los más inseguros de Latinoamérica.

La percepción de gobiernos y sociedad civil, ubica las amenazas a la seguridad ciudadana como centrales para la calidad de la vida. Los datos indican las tasas más altas de criminalidad en el hemisferio. Un ejemplo es que Centroamérica supera el promedio de la tasa de homicidios por 100.000 habitantes de 22,9% en América Latina, que es a su vez una de las más altas del mundo.

Fuentes: PNUD: Guatemala. informe estadístico de la violencia en Guatemala. Magna Terra Editores, Guatemala, diciembre de 2007, Universidad Nacional Autónoma de Honduras, Carrera de Sociología, El Observador sobre la Violencia en Honduras, Boletín, enero-diciembre 2006, Edición 5, Febrero 2007.

La Comisión de Seguridad de Centroamérica define los temas principales de seguridad ciudadana en la forma siguiente:

Fuente: XXXI Reunión de la Comisión de Seguridad de Centroamérica. Diálogo Centroamérica-México sobre seguridad democrática. San Salvador, 16 de mayo de 2007.

Se observa la ausencia de amenazas militares tradicionales en el listado, aunque en el área subsisten diferendos territoriales o de límites terrestres y marítimos entre ellos el diferendo territorial Belice-Guatemala; así como sobre el derecho de uso del Río San Juan entre Costa Rica y Nicaragua.

Pero aunque esos contenciosos han experimentado coyunturas de tensión, se encaminan a su tratamiento ya sea por medios políticos, dentro del SICA, por la intermediación de la Organización de los Estados Americanos (OEA) o gestionando soluciones jurídicas al recurrir a la Corte Internacional de Justicia. Los Estados no ven amenazas a la seguridad derivadas de tales controversias ni estarían contemplando medidas de fuerza militar para resolverlas.

De allí que la agenda de seguridad actual está principalmente conformada sobre cuatro ejes: seguridad ciudadana, seguridad ecológica, riesgos a la seguridad derivados de falencias económico-sociales y el tema del terrorismo.

Las amenazas derivadas de las catástrofes naturales es uno de los ejes centrales, explicable por los numerosos fenómenos naturales que pueden constituirse en amenazas, tales como terremotos, erupciones volcánicas, y huracanes. La tormenta tropical Mitch del año 1998, provocó 9.214 muertes y daños materiales estimados en 6.000 millones de dólares, equivalentes al 13,2 del PIB de la subregión) (Fernández, 1999: 1).

El terrorismo no es relevante, ya que no se han comprobado actividades en la subregión. Si bien el tema forma parte de la agenda de la Comisión de Seguridad de Centroamérica y de las agendas nacionales y se ha emitido legislación específica, las actividades están orientadas a la prevención y obedecen a compromisos internacionales, especialmente las resoluciones 1368(2001) y 1373(2001) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, la Convención Interamericana contra el Terrorismo y la "Declaración Centroamérica Unida contra el Terrorismo" de los presidentes del istmo.

Dentro de las amenazas a la seguridad ciudadana, dos temas son los más importantes: el crimen organizado, en particular el narcotráfico y sus derivados; y, la actividad de las pandillas juveniles, conocidas como "maras".

IV. Consecuencias de la inseguridad

La generalización de la inseguridad tiene diversos efectos. El más grave es el reforzamiento de los elementos de cultura política autoritaria. En Guatemala la encuesta de Barómetro de las Américas indica que el 47,4% de los indagados favorecían la "mano dura" para restablecer la seguridad, el 31,7% llegaban a admitir un golpe de Estado si ello era necesario para restablecer la seguridad y el 36% aceptan la justicia por mano propia (Azpuru, 06, 162). En otra medición, el 60% de los entrevistados apoyaron las ejecuciones extrajudiciales y un 55% la pena de muerte.

En Honduras, un 55,6% de entrevistados según el Barómetro aceptan que las autoridades puedan actuar al margen de la ley para el combate a la delincuencia (Cruz, 2006: 111-112).