En lo que se refiere a la desmilitarización, en diversos países de América Latina la policía, aunque sea de carácter civil, tiene una estructura de mando militar. La tradicional influencia de lo castrense en lo policial genera muchos problemas, especialmente en lo que se refiere a la lucha contra el narcotráfico y al incremento de la delincuencia y de la inseguridad ciudadana, que está llevando a peticiones para incrementar los poderes policiales, y los patrullajes conjuntos entre policía y fuerzas armadas. Por ejemplo, en El Salvador, a pesar de que los Acuerdos de Paz proscribieron estas prácticas, se ha utilizado a los militares durante varios años para proteger la cosecha de café, y en operaciones relacionadas con el narcotráfico, como parte de patrullas conjuntas policialesmilitares. En Guatemala, en abril de 2006, unos 2.400 militares fueron enviados a patrullar conjuntamente con la policía, lo que excedía las competencias de las fuerzas armadas tal y como se han definido en la Constitución del país (Dammert y Arias 2007).

En cuanto a la profesionalización policial, pese a ciertos esfuerzos destinados a conseguir una policía profesional, pocos son los países de América Latina que han logrado avanzar en este sentido. En general, los requisitos de ingreso y las modalidades de selección de los candidatos suelen ser muy deficientes, la capacitación es inadecuada, los salarios bastante bajos, no existe una carrera policial, ni se cuenta con los recursos materiales y tecnológicos necesarios. Tampoco existen mecanismos de control de las actuaciones policiales, que permitan mejorar su eficacia y corregir los abusos, en los que pudiera incurrir la institución policial. Y los indicadores que se utilizan para medir la eficacia de la policía se enmarcan en las funciones de mantenimiento del orden, la prevención y la represión de la criminalidad y no tienen en cuenta otros modelos y enfoques en el sector, con otras variables como la relación con la comunidad, el respeto de los derechos humanos y el grado de satisfacción de los ciudadanos con los servicios prestados.

Las respuestas ofrecidas hasta ahora han puesto su atención en el control y represión de la violencia, mediante el incremento de recursos económicos para la policía y la reforma de los códigos penales. Sin embargo, los resultados no han sido satisfactorios y han tenido como consecuencia el incremento de la población carcelaria, la deslegitimación de las instituciones, el aumento de las víctimas y la pérdida de recursos económicos. La transferencia de recursos hacia la represión no es suficiente. Es necesario profundizar en estas iniciativas porque parte de estas reformas han sido insuficientes o no han funcionado (Carrión, 2003).

En el marco de la Reforma del Sistema de Seguridad (OECD, 2007) se plantea la necesidad de fortalecer los mecanismos gubernamentales y civiles para supervisar el comportamiento de la policía. Asimismo, el establecimiento de mecanismos internos de rendición de cuentas (por ejemplo, la creación de estándares profesionales) y una exigencia por parte del poder judicial de que la policía actúe en el marco de la ley. También hay que contemplar, el apoyo a los programas de formación de la policía y el desarrollo de un nuevo currículo que incorpore cuestiones relacionadas con los derechos humanos y las nuevas amenazas que se plantean en el contexto actual. También se propone, asimismo, la creación de un censo de los policías en servicio, de sus funciones y estructura organizativa. Es necesario tener en cuenta a todos aquellos actores que se ocupan de la seguridad, como las agencias privadas de seguridad, los grupos comunitarios de defensa, con el fin de integrarlos en un programa más amplio de seguridad, para establecer los límites y garantizar el papel del Estado como proveedor de seguridad.

Asimismo, en lo que se refiere a la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado es necesario desarrollar vínculos y estrategias entre los diferentes servicios policiales de los distintos países. Ello exige contar con las capacidades nacionales que permitan una mayor cooperación internacional y regional.

Es esencial impulsar la confianza mutua entre las fuerzas del orden y la población local. La sociedad debe tener una voz en el proceso. Como propone Carrión, se trata de crear "una gobernabilidad de la violencia" que involucre a toda la sociedad civil en el diálogo y en los esfuerzos para combatir el crimen y la violencia en la región. Se trata de crear una visión integrada de la seguridad ciudadana, que incorpore los intereses de la sociedad civil, entre otros actores (Carrión, 2003).

La reforma del sistema judicial es considerada otro de los sectores prioritarios desde el ámbito de los donantes y así se refleja en la propuesta del Comité de Ayuda al Desarrollo para la Reforma del Sistema de Seguridad. Cuando el sistema judicial es ineficiente y no es capaz de dar respuesta a los delitos que se producen, se erosiona la legitimidad del Estado por su incapacidad de proveer de justicia y de seguridad a sus ciudadanos.

Por ello, un sistema judicial fuerte y efectivo no sólo impedirá los abusos por parte de las Fuerzas Armadas y la policía, sino que también garantizará que los condenados por delitos relacionados con las drogas o de otros tipo sean en efecto juzgados. Esto supone fortalecer el papel de los jueces, eliminar los incentivos estructurales a la tortura y el arresto arbitrario y garantizar la presunción de inocencia. La presencia de unas instituciones judiciales y legislativas sólidas es la mejor manera de fortalecer la democracia.

Las reformas judiciales deben incluir instancias para la resolución pacífica de los conflictos, en los que no es necesario un tribunal para dirimir la disputa, tales como las casas de justicia en Colombia y el programa de jueces de paz en Venezuela (Buvinic, 2002). También es necesario profundizar y avanzar en los programas de sustitución del encarcelamiento por penas alternativas, evaluando los que ya están en marcha y determinando su impacto sobre los comportamientos y las actitudes violentas.

Por último, aunque la agenda del CAD es ambiciosa e implica a un número importante de actores, existe un fuerte consenso en que los principios de la RSS han tenido un impacto en la práctica de los donantes muy inferior al previsto. En general, los donantes en la región no han adoptado compromisos que vayan más allá del corto plazo y que superen el ciclo de programación. Ha existido cierta tendencia a la compartimentalización de las reformas en el sector de la seguridad entre las distintas agencias donantes. Además se carece de un marco de evaluación sobre las medidas adoptadas sobre seguridad, al igual que de un sistema coherente y transparente que refleje las líneas principales del tipo de reformas que se quieren impulsar (Rojas Aravena 2005, 121).

Creación de capacidad estadística

La disponibilidad de datos estadísticos es esencial para abordar los problemas de violencia. Es indispensable contar con un sistema estadístico eficaz que ofrezca una visión clara del fenómeno de la violencia en la región. Sin embargo, la capacidad institucional para procesar, organizar y difundir la información relativa a la seguridad en las organizaciones regionales es todavía muy débil. Esto se debe a la inexistencia de indicadores comunes sobre la seguridad en la región, lo que tiene como consecuencia que la recogida de información y su procesamiento se realice de forma diferente, y por lo tanto no sea comparable en la mayoría de las ocasiones. Esto supone un obstáculo para tener una visión de conjunto sobre la seguridad.

Los enfoques para la prevención de la violencia

Las acciones que van dirigidas a reducir los actos de violencia comprenden una serie de programas que van desde la prevención al control, tanto hacia la población en general, como hacia colectivos de alto riesgo, o hacia aquellos individuos que ya han tenido conductas violentas.

Se ha señalado que la prevención de la violencia es, en general, más eficiente que las acciones de control de la violencia (BID, 1988; Buvinic y Morrison, 1999; BM, 2007. Ahora bien, para poder desarrollar acciones de prevención eficaces es necesario contar con información oportuna y desagregada tanto de los tipos y nivel de la violencia, de los factores principales de riesgo dentro de una comunidad, de su incidencia en los ámbitos local y nacional, y de sus vínculos con las redes delictivas transnacionales. Sin embargo, la falta de información que responda a esos requerimientos es muy común, y ello suele ser un importante obstáculo para poder desarrollar políticas en ese ámbito.

Una de las áreas de atención prioritaria deberían ser los programas de apoyo a los jóvenes en situación de riesgo que viven en las barriadas marginales de las grandes ciudades. Se trata de jóvenes desempleados con escasas posibilidades de inserción en la economía formal y para los cuales las actividades ilícitas, como el tráfico de drogas o de armas ligeras a pequeña escala, suponen un poderoso incentivo de ganar dinero fácil y de forma rápida, aunque suponga un riesgo tan alto que pueda costarles la vida. Un programa regional podría recopilar aquellas iniciativas más exitosas y sobre todo ofrecer oportunidades a los jóvenes para su inserción social. De igual modo, los programas de prevención de la violencia contra las mujeres deberían estar entre las prioridades de la cooperación al desarrollo, ante el incremento de asesinatos de mujeres en la región. (CEPAL, 2007).

Otras iniciativas para la prevención de la violencia, ponen el énfasis principalmente en la promoción de una cultura de paz, desarrollando programas de educación para la paz en las escuelas, en las organizaciones sociales e impulsando programas en los medios de comunicación que faciliten la resolución pacífica de los conflictos y valores y actitudes relacionados con la paz.

El diseño e implantación de los observatorios de la violencia ha sido otra de las iniciativas que se han impulsado desde los enfoques preventivos. Los observatorios han permitido realizar diagnósticos sobre los principales factores que influyen en la violencia según los diferentes contextos e impulsar iniciativas teniendo en cuenta las especificidades locales. También han elaborado nuevos marcos conceptuales que plantean el concepto de seguridad preventiva y amplían la noción de seguridad vinculándola con el desarrollo. Estos análisis y diagnósticos han dado respaldo a la adopción de políticas y planes de seguridad ciudadana, a los programas de convivencia ciudadana y a los de control de armas que se han llevado a cabo en Centroamérica, con un fuerte apoyo de Naciones Unidas, en particular el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

También la promoción y creación de redes de prevención y seguridad comunitaria en los ámbitos local y nacional para integrar a aquellas personas en situación de riesgo social, ha sido otro de los ejes que ha impulsado el PNUD en Costa Rica, el Salvador y Guatemala (PNUD, 2005a; Rosada-Granados, 2004; PNUD, 1998). La creación de comités comunitarios de monitoreo del crimen y el establecimiento de mecanismos alternativos de resolución de conflictos han dado resultados positivos y se han ido consolidado como algunas de las estrategias para la prevención de la violencia (Carrillo, 2007).

Otro de los ejes que se han promovido desde las agencias de Naciones Unidas han sido la rehabilitación de espacios marginales y degradados, habitados por los sectores más pobres de la población y que se han convertido en un caldo de cultivo para la violencia (Koonings y Kruijt, 2007). Los municipios desempeñan un papel clave en la recuperación de los espacios degradados y en la promoción de espacios adecuados, que favorezcan la convivencia y la formación de "comunidades más seguras". Éste ha sido el caso de El Salvador y de Costa Rica.

La variedad de actores trabajando en el campo de la prevención de la violencia plantearon la necesidad de coordinar las acciones para evitar duplicaciones innecesarias y promover la creación de una coalición de organizaciones nacionales y multilaterales. Así nace en junio de 2000, la Coalición Interamericana para la Prevención de la Violencia (CIAPV) con el mandato oficial de "[generar] estrategias y soluciones para abordar los altos niveles de violencia y delito en las Américas [...] al facilitar el desarrollo de asociaciones y programas para poner [éstas] en marcha". Cinco años más tarde desde su creación, la Coalición ha iniciado y llevado a cabo una variedad de actividades enfocadas hacia la promoción de la prevención, el establecimiento de mecanismos de coordinación, la sensibilización, el diálogo hemisférico y la colaboración intersectorial. Algunos ejemplos específicos de iniciativas inter-agencias y colaboraciones en conjunto incluyen: el diseño de manuales sobre indicadores, la organización de debates con la sociedad civil, el establecimiento de sistemas de información en centros sanitarios, la creación de observatorios municipales de violencia y la coordinación de reuniones de expertos y seminarios técnicos (Reporte de Progreso Alcanzado en Cinco Años, 2006: 4 - 8).

Notas: