Se garantizará la coherencia apoyando las áreas relacionadas con la seguridad, el buen gobierno y las políticas sociales, en el contexto de las estrategias individuales (CE 2007:28). Las instituciones implicadas serían el SICA, los comité e instituciones inter-gubernamentales, las entidades nacionales y los miembros de la sociedad civil que participan en el proceso de integración regional (CE 2007: 29). Los indicadores de seguridad regional podrían ser los índices de incautaciones y los niveles de criminalidad, así como una gama de indicadores de desarrollo social. El Programa indicativo de trabajo tiene previsto para el fortalecimiento del buen gobierno regional y los aspectos de seguridad, 75 millones de euros en el período comprendido entre 2007-2013 (CE 2007: 33-34).

La cooperación de Estados Unidos

La cooperación al desarrollo por parte de los Estados Unidos se ha caracterizado por un fuerte contenido militar en el plano global. Las prioridades de la ayuda estadounidense han pasado del anticomunismo, a las políticas antidrogas, y a la guerra contra el terrorismo. Esto supone una mayor atención a Irak, Afganistán y otras regiones. No obstante, Estados Unidos no ha abandonado su influencia militar dentro de los países de América Latina, que en la actualidad está marcada por la guerra contra el narcotráfico. Latinoamérica se encuentra entre las regiones que reciben más ayuda militar y policial. Estados Unidos ha destinado cantidades importantes de fondos para proteger la frontera con México; para ejercicios militares para asegurar el Canal de Panamá; para operaciones militares conjuntas en el Caribe, y algunos programas sobre maras. Esto ha supuesto un obstáculo en la región, dado que ha favorecido las respuestas militares a las amenazas a la seguridad relacionadas con el crimen organizado, el tráfico de drogas, el blanqueo de capitales, etc. La consecuencia de esto ha sido la militarización de la seguridad, en la que las Fuerzas Armadas han adquirido un gran protagonismo, favoreciendo operaciones conjuntas entre militares y policías. Esto ha supuesto en algunos casos como en Guatemala y El Salvador una violación de las Acuerdos de Paz firmados hace más de una década, que prohibían esta actividad. (The Reality of Aid, 2006).

Esto se ha visto reforzado con la Iniciativa Mérida, aprobada por el gobierno de Bush el 22 de octubre de 2007, en el que anunció oficialmente la propuesta de un paquete de ayuda por valor de 1.400 millones de dolares en los próximos tres años, dirigidos a combatir el tráfico de drogas en México. El programa prevee el adiestramiendo militar, formación de polícias y fiscales en el uso de bases de datos criminales, entre otras acciones. La magnitud de esta iniciativa tendrá un efecto directo sobre Centroamérica (Freeman 2008: 15-23).

VI. Los enfoques regionales

Las organizaciones regionales, al abordar estas nuevas formas de violencia, pueden promover una dimensión regional de la política de seguridad y desarrollo que ahora está ausente, debido a que los Estados actúan con un enfoque eminentemente nacional y los organismos multilaterales también se centran básicamente en esta dimensión nacional. Los donantes pueden alentar a las organizaciones regionales para que desarrollen marcos integrales para la promoción de la prevención de conflictos y la construcción de la paz. Esto supone una mayor disponibilidad de medios económicos y técnicos. En estos programas regionales se pueden articular iniciativas con organizaciones y grupos más allá del escenario local y nacional, así como con ONG regionales y locales. Asimismo, la promoción de iniciativas regionales de la sociedad civil comprometidas con la paz es esencial para elaborar medidas concretas para prevenir la violencia. Todo ello implica también la creación de mecanismos de seguimiento y evaluación sobre las iniciativas que se están llevando a cabo para mejorar y corregir los errores. Sin embargo, con la excepción de la Comisión Europea, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y España, el resto de los donantes activos en América Central (sobre todo los Estados Unidos, las Naciones Unidas y el Banco Mundial), tiene una agenda que prácticamente no incluye la dimensión regional. La CE es el donante clave que apoya el proceso y las instituciones regionales de integración (CE 2007: 26). A continuación, se detallan algunos ámbitos de acción prioritarios para la cooperación regional:

El control de las armas ligeras

La mayor parte de los homicidios en la región son producidos por armas ligeras. Según International Network of Small Arms se estima que hay 1,6 millones de armas ligeras en Centroamérica, de las cuales sólo 500.000 están legalmente registradas. Muchas de estas armas proceden de los conflictos armados en la región en los setenta y ochenta en El Salvador, Guatemala y Nicaragua.

El vínculo entre el comercio de armas ligeras y los niveles crecientes de actividad criminal es ahora innegable y la presión internacional para actuar es cada vez mayor. Existe un número importante de instrumentos legales en materia de control de armas en la región (FLACSO, 2006) [7]. Parece evidente, que no es un problema de regulación, aunque todavía hay lagunas importantes, sino de aplicación de esta normativa. Por lo tanto, es necesario asegurar el cumplimiento de los compromisos adquiridos y armonizar las legislaciones nacionales en materia de procedimientos y requisitos para la emisión de licencias de tenencia y porte de armas, para evitar que existan resquicios legales que debiliten ese marco regulador.

En el plano internacional se han tomado en los últimos años diversas iniciativas como el programa para la regulación de armas de fuego realizado por el ECOSOC de Naciones Unidas, que permitió formular unas directrices para el reducir el número de muertes causadas por armas de fuego; también cabe mencionar el trabajo que están realizando por parte de varias organizaciones del sistema de Naciones Unidas y de la sociedad civil internacional en torno al establecimiento de un Tratado Internacional sobre el Comercio de Armas.

En el plano nacional se están llevando a cabo programas voluntarios de recogida y destrucción de armas, las mejoras en los procedimientos relativos al registro y la emisión de licencias. El PNUD ha desarrollado programas locales para reducir la violencia asociada a las armas ligeras, como el programa de "Una Sociedad sin Violencia" llevado a cabo en el Salvador o el plan "Vive sin armas" en Guatemala. También se han llevado a cabo iniciativas de la sociedad civil, como el programa impulsado por el Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible (IEPADES) "Manos libres de armas, manos libres de violencia".

Estos programas ha contado con el apoyo de los donantes y en particular forman parte de los prioridades de la cooperación al desarrollo de algunos gobiernos. Éste el caso de la Agencia Sueca de Cooperación Internacional (SIDA, por sus siglas en inglés), que ha contribuido a campañas de desarme, a reformas legales en el tráfico de armas, en colaboración con la Fundación Arias de Costa Rica, y el United Nacional Regional Center for Peace, Development and Disarmament. (SIDA, 2007: 41). La cooperación sueca ha sido muy activa en la promoción de programas regionales en torno a las armas ligeras y las maras, así como programas de formación de militares y policías. Asimismo considera que es necesario realizar mayores esfuerzos para integrar la promoción de la paz y la seguridad en los programas de cooperación al desarrollo.

El control del tráfico de personas y la inmigración ilegal

El tráfico de personas es un fenómeno de carácter global, que resulta muy lucrativo. Según la Oficina de Naciones Unidas para el Control de Drogas y la Prevención del Delito (ONUDD, 2006) se estima que el valor de esta actividad supone entre cinco mil a siete mil, millones de dólares al año, y es la tercera actividad más lucrativa después del tráfico de drogas y armas. Tiene fuertes vínculos con los grupos tradicionales del crimen organizado, aunque con frecuencia esta relación tiende a minimizarse.

Centroamérica es un punto de tránsito muy importante para los inmigrantes latinoamericanos que buscan cruzar la frontera hacia los Estados Unidos. Se estima que aproximadamente 500.000 inmigrantes ilegales de Latinoamérica intentan entrar a los Estados Unidos cada año (Swing, 2004).

La respuesta internacional al problema global del tráfico de personas es muy reciente. Se han identificado tres categorías principales de respuestas:

1) la prevención orientada hacia programas de educación y sensibilización;

2) la protección a partir de una legislación adecuada y su aplicación ;

3) el retorno y la reintegración, a partir de la asistencia a inmigrantes retornantes para facilitar su reintegración en las comunidad.

La Unión Europea, en la conferencia sobre la lucha contra el tráfico de seres humanos celebrada en 2005, estableció un plan para lograr mecanismos de prevención y lucha contra el tráfico humano. Se plantean políticas y programas que aborden el tráfico de personas como un problema multidimensional, centrado en las personas y que tiene que trabajar simultáneamente hacia las metas de reducción de la pobreza y de igualdad de género (Comision Europea, 2005). Esta cuestión sin embargo no se ha asumido en la cooperación regional.

Estados Unidos ha sido también un importante actor destinando en 2004, 17 millones de dólares para programas contra el tráfico de personas en América Latina (Ribando, 2005: 10). Asimismo diversos organismos regionales e internacionales como la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Organización Internacional del Trabajo (OIM) han impulsado programas para combatir el trabajo forzado y la prostitución. En 2007, la OIM estableció un acuerdo mutuo de cooperación con el gobierno guatemalteco para trabajar con los inmigrantes y las víctimas del tráfico de personas retornados (aproximadamente 2.000 por mes), brindándoles asistencia humanitaria y capacitación técnica para facilitar su reintegración en su país de origen y en el mercado laboral (OIM, 2007).

Reforma del sector de la seguridad y la justicia

En 2005, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE presentó unas directrices sobre la Reforma del Sistema de Seguridad (RSS) en el marco del programa sobre "Conflictos, Paz y Cooperación al Desarrollo". Estas directrices ofrecen orientaciones a los donantes y un marco de acción que muestra la relación intrínseca entre desarrollo y seguridad. Se plantea que la reforma del sistema de seguridad requiere de la creación de un marco institucional claro y concreto para la provisión de seguridad, que integre políticas de seguridad y desarrollo y que incluya a los actores relevantes; asimismo se propone fortalecer la gobernanza de las instituciones de seguridad y crear fuerzas de seguridad que estén capacitadas y que rindan cuentas a las autoridades civiles. Las agencias donantes han dado mucha importancia a esta dimensión, especialmente en las situaciones postbélicas en la que la reforma de las instituciones se ha considerado un aspecto esencial.

En el caso de América Latina y el Caribe, los factores que afectan a la reforma del sector de la seguridad en el futuro tienen relación con lograr una mayor cooperación regional en los temas de seguridad transnacional como el crimen organizado y el narcotráfico entre otras. Esto implica el establecimiento de un marco y de los mecanismos institucionales que permitan el paso de las políticas de seguridad nacionales a políticas de seguridad regionales (Rojas Aravena, 2005:109). Un número importante de agencias multilaterales de Naciones Unidas, así como el Banco Interamericano de Desarrollo, han promovido un enfoque más amplio de seguridad, que abarca la reforma de la policía y del sector judicial, y el desarrollo de medidas de confianza mutua entre los países como elementos claves para lograr la seguridad en la región.

En América Latina los desafíos a los que se enfrentan las fuerzas policiales son ingentes. Como se ha indicado, a los problemas derivados de la situación posbélica se suman nuevos delitos y otras formas de violencia asociados al crimen organizado, el narcotráfico o el lavado de dinero. La policía no está preparada para afrontar esta situación. Además, las malas condiciones laborales, los bajos salarios, la falta de prestigio institucional, así como la dependencia del poder político del momento son serios obstáculos para que pueda llevar su tarea con efectividad. Para muchos latinoamericanos, la policía no sólo no puede resolver la violencia, sino que es parte del problema. Con frecuencia es abusiva, incompetente, corrupta o está implicada en los secuestros o en el narcotráfico. El problema surge cuando las instituciones creadas para proteger y preservar la seguridad pública se convierten en las fuerzas mismas que lo minan. La lucha contra la delincuencia se torna así en una lucha del Estado contra el Estado, antes de ser un combate del Estado contra los delincuentes (The Economist, 2004).

Notas:

• [7]. Algunos de estos instrumentos legales son: Convención Interamericana Contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales (CIFTA)-OEA, 1997; El Programa de Acción de las Naciones Unidas para Prevenir, Combatir y Erradicar el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en Todos sus Aspectos. ONU, 2001; La Declaración de La Antigua, Guatemala de la Conferencia Regional para la Revisión de los Progresos Realizados por América Latina y el Caribe en la Implementacíon del Programa de Acción de las Naciones Unidas, 2006; el Reglamento Modelo para el Control del Tráfico Internacional de Armas de Fuego, su Partes, Componentes y Municiones de la OEA, CICAD, 1998; el Código de Conducta de los Estados Centroamericanos en materia de transferencia