Por otro lado, es preciso fortalecer los mecanismos de coordinación regionales y multilaterales que permitan abordar la creciente violencia transnacional desde un enfoque de gobernanza multinivel (nivel local, nacional y supranacional). Esto implica desarrollar estrategias conjuntas en el control de armas ligeras, en el tráfico de personas, en el narcotráfico y el blanqueo de capitales. Para ellos, es preciso contar con datos fiables y comparables, que permitan tener un diagnóstico del aumento o reducción de la violencia en términos generales. Asimismo, es necesario impulsar programas preventivos de la violencia dirigidos a abordar sus causas, así como el impacto que esta tiene sobre los sectores más vulnerables de la sociedad.

V. La cooperación al desarrollo en América Latina: enfoques bilaterales

Una estrategia de cooperación al desarrollo que pueda contribuir a la seguridad humana en América Latina y el Caribe debe atender a varias dimensiones y tener un enfoque comprehensivo. Por un lado, ha de contribuir a reforzar tanto las capacidades nacionales como regionales; por otro, ha de reforzar las instituciones y las políticas públicas, y al tiempo hacer frente a los factores socioeconómicos que alimentan esta situación. En particular, dada la fuerte desigualdad y los elevados niveles de pobreza que caracterizan la región, la cooperación al desarrollo debería tener una marcada orientación hacia la reducción de las desigualdades y la promoción de la cohesión social. Desde esta perspectiva, toda las acciones de desarrollo que hacen frente a la pobreza y la desigualdad contribuirían a la seguridad humana. No obstante, es necesario algo más; por ejemplo en las áreas urbanas más golpeadas por la pobreza y la falta de expectativas laborales, las acciones comunitarias para mejorar la cohesión social a partir de la educación, el empleo y la participación ciudadana constituye una eficaz herramienta en la prevención de la violencia. Adicionalmente, la cooperación puede desempeñar un papel clave para reforzar las instituciones regionales y crear capacidad en ese nivel de gobierno para afrontar esta cuestión. En este marco, ¿cuál es la experiencia de los donantes?

La reflexión del CAD y las directrices adoptadas por este organismo, unido al agravamiento de la inseguridad en América Latina, y la irrupción de esta cuestión en la agenda política, han llevado a los donantes a darle más importancia y a tratar de definir su estrategia y actuación en un campo en el que hasta ahora habían sido renuentes a actuar y había poca experiencia acumulada. A continuación, se examinan algunos casos seleccionados en atención a su importancia como donantes para la región, o al interés del enfoque. Se trata de la cooperación española (tercer donante en importancia en América Latina), de la Comisión Europea, y de Estados Unidos, por su tradicional influencia en la región.

La cooperación española

La cooperación española contempla Centroamérica y la región andina entre las regiones prioritarias para la AOD. En el período 2005- 2006, Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador captaron más del 50% del total de los fondos bilaterales que España destinó a la región. Una parte importante fue destinada a la condonación de la deuda, lo que supuso que no todo lo asignado se traduce en inversión en desarrollo. Se carece de información desagregada sobre los fondos destinados a la reforma del sector de seguridad, seguridad ciudadana, fortalecimiento institucional o programas de prevención de la violencia [4]. Sería necesario que esta dimensión se tuviera en cuenta como un eje transversal en los programas de desarrollo de carácter educativo, o de infraestructuras que se llevan a cabo en las zonas marginales o en áreas donde la violencia es muy alta.

España ha prestado asistencia técnica continuada en El Salvador durante diez años en el Programa de Fortalecimiento Institucional financiado por la Unión Europea y en el proyecto de Fortalecimiento de la Capacitación Técnica y Cientifica de la Polícia (AECI-PNC). Tiene como objetivo específico colaborar en la lucha contra la delincuencia mediante la prevención de delitos, el control de la impunidad y la rehabilitación del delincuente (DEP 2005- 2008, 36).

En Guatemala, uno de los programas más relevantes para el gobierno español fue la reforma policial que se inició en 1997. Como parte de los acuerdos de paz, España firmó un acuerdo bilateral con el gobierno de Arzú para que la Guardia Civil española proporcionara capacitación a la nueva policía bajo un programa de cinco años, financiado por la Unión Europea (Mersky, 2005; 20). El proceso de modernización de las fuerzas de seguridad no está terminado y todavía se observan deficiencias importantes. Existe un compromiso por parte de la cooperación española de fortalecer la capacidad de la Policía Nacional Civil y en mejorar su cualificación. Sin embargo, este programa ha recibido muchas críticas porque la decisión de transferir la estructura jerárquica y militarizada de la Guardia Civil española al contexto guatemalteco fue inapropiada y además contradecía la meta de implementar la reforma de seguridad democrática en el país. En vez de atacar la impunidad de raíz, el sistema de acciones disciplinarias introducido por la Guardia Civil española para prevenir el abuso policial tuvo el efecto de reforzar las estructuras de poder ya existentes dentro de la policía guatemalteca e incitó a presentar demandas contra los agentes de bajo rango, al mismo tiempo que protegió a los oficiales de alto rango (Nield, 2002; 7). Sería importante evaluar estos programas porque hay indicios de que no han tenido los resultados previstos y se deberían extraer las enseñanzas oportunas.

Aunque España todavía está implicada en las iniciativas de reforma policial junto con los Estados Unidos, Países Bajos y Japón, ha habido una creciente tendencia hacia el apoyo de programas de reforma de la justicia. También se apoya a otros organismos multilaterales en el ámbito de seguridad y de justicia como el PNUD y su programa en Centroamérica. La experiencia pasada ha demostrado que la violencia no puede ser reducida al trabajo exclusivamente con la policía y por lo tanto España está dando más énfasis al fortalecimiento institucional dentro del sector de seguridad.

Con la aprobación de la Estrategia de Gobernabilidad Democrática, Participación Ciudadana y Desarrrollo Institucional (2008), la cooperación española establece dentro de su marco de intervención el fortalecimiento de la seguridad pública, el acceso a la justicia y la promoción de los derechos humanos. La Estrategia propone: "La creación de políticas y programas regionales para el control de tenencia de armas. Apoyo a las organizaciones de la sociedad civil especializadas en seguridad democrática (...). Apoyo a los sistemas de formación, selección y educación en valores de funcionarios públicos de seguridad (...). Apoyo a las capacidades para desarrollar su función de prevención y control de los delitos violentos" (Estrategia de gobernabilidad, 2008:24 ).

Otro de los ejes de esta Estrategia es el acceso a la justicia de los ciudadanos y ciudadanas en condiciones de igualdad. En este ámbito se propone: "El refuerzo de las Defensorías Públicas, programas de resolución alternativa de conflictos (mediación y conciliación), medidas de eficiencia y agilización de los procesos, proteger los derechos de las minorías, apoyo a las organizaciones de la sociedad civil que promuevan el acceso gratuito a la justicia y que velen por la independencia del poder judicial (Estrategia de gobernabilidad, 2008:24).

En la XVII Cumbre Iberoaméricana celebrada en Santiago de Chile, el Presidente José Luis Rodríguez Zapatero se comprometió a aportar 12 millones de euros anuales para el establecimiento de una plan de seguridad para Centroamérica, que abarcará un período de cinco años y contará con un presupuesto global de 72 millones de euros. Según el periódico El País, el objetivo del Gobierno español es impulsar políticas que contribuyan a frenar la violencia, a minimizar su impacto en las víctimas y a insertar a los colectivos más vulnerables, un enfoque que pone el énfasis en la lucha contra la pobreza, más que en la represión. El plan estará centrado en la lucha contra la violencia de género y la violencia juvenil y el combate a los delitos violentos. (El País, 9 -11-2007). Este Plan se ejecutará en el período 2009-2012 y contará con el refuerzo de las acciones bilaterales programadas y de las nuevas actuaciones regionales que se lleven a cabo en el marco del Sistema de Integración Centroamericano (SICA). El enfoque de la intervención será desde la perspectiva de la seguridad humana y desde un enfoque multidisciplinar que tiene en cuenta entre otros factores la lucha contra la pobreza y la exclusión social y parte de la premisa de que la inseguridad y la violencia perpetúan la pobreza y limitan los derechos humanos de la población más vulnerable [5].

En el ámbito regional el Plan de actuación se alinea con la Estrategia de Seguridad de Centroamérica y México, aprobada por los presidentes centroamericanos en diciembre de 2007. Está previsto el apoyo a algunos de los componentes de esta Estrategia, todavía por concretar, pero probablemente serán programas relacionados con el fortalecimiento institucional, formación, inteligencia policial, cooperación transfronteriza, atención a menores en situación de riesgo social, control de armas pequeñas y ligeras o aspectos legales de combate del delito, entre otros. Estas acciones se llevarán a cabo en colaboración con el PNUD, que es considerado por la AECID su socio estratégico para América Latina y en estrecha coordinación con SICA. Otras líneas complementarias al apoyo a la Estrategia del SICA son las actividades regionales en materia de formación integradas en el Programa Iberoamericano de Formación Técnica Especializada, los Programas Regionales de apoyo a la prevención y reducción de la violencia, específicamente la juvenil, y el reforzamiento de la línea regional de género [6]. Por último, la coordinación con la Comisión Europea y la comunidad de donantes será un factor esencial siguiendo los principios de la Declaración de París.

La Unión Europea

En el caso de la Unión Europea, en su estrategia para América Central 2007-2013, se plantea cómo América Central se ha convertido en un lugar de tránsito de drogas, y cómo la seguridad ciudadana ha pasado a ser una de las prioridades para la cooperación y el diálogo político. Además del tráfico de drogas y del lavado de dinero, la cuestión de las maras ha aparecido con fuerza (CE, 2007:7). "El desarrollo y la estabilidad de la región centroamericana, así como el éxito de la integración regional, dependerá de la capacidad centroamericana de enfrentar las amenazas tradicionales y no tradicionales a la seguridad ciudadana" (CE 2007: 14). En el marco de la integración regional la CE propone tres grupos de medidas potenciales:

• el fortalecimiento del sistema institucional para el proceso de integración centroamericana.

• la consolidación del proceso económico de integración regional

• el reforzamiento del buen gobierno y de la seguridad regional.

En cuanto a la gobernabilidad y a los aspectos de seguridad a escala regional, la estrategia de la CE se centrará en la cooperación intra-estatal y en las posibles medidas regionales comunes en aras a crear un área de seguridad y libre circulación. Para El Salvador, Guatemala y Honduras, se incluirá un componente más específico dirigido a "detener el incremento de la violencia juvenil y promover valores entre los jóvenes sobre la base de un enfoque integrado y medidas de prevención, dentro del estricto respeto de los derechos humanos" (CE 2007: 25). En el marco del área de cooperación en el buen gobierno, democracia y derechos humanos, la CE llevará a cabo medidas que sigan las directrices de la OCDE y del CAD. (CE 2007:28). "Los programas deberán contribuir a la prevención del crimen y podrían abarcar actividades como la profundización del conocimiento mutuo de los sistemas legales y regulatorios de los Estados miembros, operaciones conjuntas de vigilancia de aduanas, desarrollo de un sistema regional de información de aduanas sobre movimientos fronterizos, proyectos de cooperación regional entre la policía y las autoridades judiciales, intercambio de las mejores prácticas para la identificación criminal y para prevenir y combatir el tráfico ilegal y estudios sobre cómo fortalecer la efectividad de la aplicación de las leyes en el nivel regional. Se dará prioridad a la cooperación transregional, sobre la base del valor añadido regional y la voluntad política (refuerzo de la capacidad institucional, refuerzo del marco institucional y regulatorio y diseño de políticas), (CE 2007:28).

Notas:

• [4]. En el PACI 2006, se menciona que las contribuciones multilaterales en paz, seguridad y prevención de conflictos suponen un 3,7% de la ayuda al desarrollo.
• [5]. Nota sobre el Plan de Actuación en materia de Seguridad en Centroamérica. AECID. Ministerio de Asuntos Exteriores. Abril 2008.
• [6]. Ibídem.