En América Latina y el Caribe, la articulación cada vez mayor de las redes transnacionales del crimen organizado con diversas formas de violencia social ha contribuido al visible aumento de los homicidios causados por la violencia, y la actividad de esas redes ha impedido que el Estado pueda actuar en amplias áreas del territorio. Como consecuencia de todo ello, América Latina y el Caribe es una de las regiones más violentas del planeta. La tasa de homicidios dolosos se eleva a 25,1 por cada 100.000 habitantes, lo que triplica la media mundial, y supone la tasa más alta del mundo. En algunas áreas y países como Centroamérica y el Caribe, el aumento de poder de estas redes plantean un serio desafío para la gobernabilidad, que afecta tanto a los gobiernos como a las organizaciones internacionales, así como para la gobernanza democrática y a la vigencia del Estado de derecho.

Esta situación ha provocado que la seguridad pública haya pasado a ocupar un lugar central en la agenda política y entre las reivindicaciones y demandas sociales. En el Latinobarómetro de 2007, por primera vez, la violencia y la inseguridad ciudadana han desplazado al desempleo como la principal preocupación de los latinoamericanos. Al irrumpir en la agenda política, la inseguridad puede propiciar una mayor atención por parte de los Gobiernos, pero también surge el riesgo de que ello aliente fórmulas populistas y autoritarias y la vuelta a políticas represivas "de mano dura". Los gobiernos democráticos se encontrarían frente a una doble amenaza: por un lado, la delincuencia organizada, cada vez con más vínculos transnacionales. Por otro, las políticas de seguridad pública que, con un enfoque eminentemente represivo, debilitan y deslegitiman el Estado de derecho.

Hasta el momento, las respuestas gubernamentales han sido, en su mayoría, fragmentadas y de carácter represivo, concentrándose en el recurso a la fuerza policial y, allí donde ésta era insuficiente, ineficaz o corrupta, recurriendo al ejército. Las medidas de "mano dura" gozan de una gran popularidad a corto plazo y rinden evidentes réditos electorales, pero no sólo no resultan efectivas a largo plazo, al no abordar los factores causales, sino que socavan los avances democráticos logrados en los últimos años en la región. Estas políticas, a menudo de signo populista, están respaldadas por un amplio espectro de fuerzas políticas, desde la derecha hasta la izquierda. Esos riesgos no se limitan a la acción gubernamental. La incapacidad de algunos gobiernos para contener la violencia ha llevado, según países, a que aparezcan reacciones sociales de signo violento, como los linchamientos (Godoy, 2006), la contratación de sicarios por parte de determinados grupos, o la creación de patrullas civiles armadas. En determinadas áreas urbanas, el Estado se ve impotente frente a la pretensión por parte de los grupos delictivos de imponer el "orden" en las áreas bajo su control. Estas respuestas minan el Estado de derecho, en una espiral de violencia e impunidad que permea a diversos grupos sociales. Esa incapacidad del Estado y de las fuerzas de seguridad también ha llevado a la proliferación de empresas de seguridad privada, a las que recurren quienes pueden pagar. Pero esta "privatización de la seguridad" es ineficaz, inequitativa -sólo pueden permitírsela los más pudientes-, y, además, es muy ineficiente, pues consume un elevado monto de recursos sin que ello mejore significativamente la inseguridad reinante. Estos hechos demuestran, algo que ya señaló Adam Smith, que no es posible, ni deseable, dejar en manos privadas la provisión de un "bien público" tan esencial como es la seguridad ciudadana.

Centroamérica es quizás la subregión que en mayor medida ilustra estos dilemas, debido a la confluencia de distintos factores: su ubicación geográfica, en un "corredor" que enlaza el Norte con el Sur, así como con el Gran Caribe; la persistencia de la pobreza y la desigualdad y la falta de expectativas, sobre todo para los más jóvenes; el legado de los conflictos armados de los años ochenta y los primeros noventa -excombatientes que no se han reinsertado, armas de guerra que circulan por doquier...-; las fuertes conexiones que existían con las redes ilícitas durante las diversas guerras que han asolado la región; la debilidad del Estado, un legado del "Estado oligárquico" poscolonial, agravado por dos décadas de neoliberalismo, que lo ha hecho más permeable a la corrupción; y más recientemente, el impacto de las deportaciones, que han fortalecido las relaciones delictivas con Estados Unidos. Todos ellos han sido los factores que han contribuido a que Centroamérica se haya convertido en un importante lugar de tránsito de drogas, de tráfico de personas y de armas, de lavado de dinero y de todo tipo de actividades ilícitas. Los costes sociales y económicos de la inseguridad afectan a la inversión, al disuadir a las empresas extranjeras, y por la demanda adicional de servicios de protección. (González Manrique, 2006: 2). Según el Banco Interamericano de Desarrollo, la criminalidad hace que el producto bruto regional sea un 25% más bajo que si ésta no existiese. Según otro estudio elaborado por el PNUD en El Salvador, el coste estimado de la violencia armada para este país durante el año 2003 es de 1.717 millones de dólares, lo que equivale al total de la recaudación tributaria, al doble de los presupuestos para ese año en educación y salud juntos, y al 11'5% del PIB (PNUD, 2005a).

La magnitud y la gravedad del problema plantea la necesidad de definir una nueva estrategia para promover la seguridad ciudadana a escala tanto nacional como regional. Esto exige identificar los factores locales, regionales y transnacionales que contribuyen a la violencia, y analizar las relaciones causales entre estos factores y sus dinámicas. Pero es necesario, ante todo, un cambio de enfoque: es difícil que pueda tener éxito una política de seguridad pública de alcance esencialmente nacional, ante una violencia cuyos vínculos y ramificaciones se extienden más allá de los confines de cada Estado y de la propia región, sea ésta Centroamérica o, la propia América Latina.

La debilidad del Estado es uno de esos factores: no cuenta con los recursos y los instrumentos necesarios -en ocasiones, tampoco se cuenta con la necesaria voluntad política- para abordar de forma eficaz la violencia. Por ello, el fortalecimiento del Estado es una tarea ineludible. Sin embargo, dado el carácter transnacional de la violencia y el hecho de que, en muchos aspectos, es parte del propio proceso de globalización, es difícil que incluso el Estado más eficaz y mejor equipado pueda afrontar ese problema por sí solo. En ésta, como en otras dimensiones de la globalización, el problema esencial es lo que la Comisión para la Gobernanza Global denominó la "brecha de jurisdicción": el sistema internacional está cada vez más globalizado y regionalizado, pero aún responde a un modelo "westfaliano" basado en Estados soberanos, en el que la autoridad política está fragmentada en unidades estatales, y no hay instituciones que aseguren una cooperación eficaz en torno a metas comunes o la provisión de bienes públicos globales (Comission on Global Governance, 1995).

Las organizaciones internacionales actuales, de naturaleza subsidiaria respecto a los Estados que las integran, no tienen las competencias ni los recursos para colmar esa "brecha". A esto se le suma una preocupante "brecha de incentivos": en ese mundo de Estados soberanos, tampoco hay normas imperativas para afrontar los costes de las metas comunes; existen marcadas asimetrías en la distribución de esos costes y de los beneficios de la cooperación, y no siempre hay voluntad política, por lo que lo habitual son los comportamientos escapistas o de free rider que desalientan la acción colectiva e impiden la provisión de bienes públicos globales y la acción mancomunada para afrontar "males públicos" como el que es objeto de este trabajo (Commission for Global Governance, 1995; Kaul et al, 1999).

Esta situación plantea la necesidad de definir una estrategia en un marco de "gobernanza multinivel" (multilevel governance) que combine acciones en el ámbito local, nacional y global. En el plano global y regional es preciso prestar una mayor atención a los factores estructurales que responden a las dinámicas de la globalización, como la reducción de las desigualdades que han sido propiciadas por la liberalización de las economías; la vigilancia y regulación más estricta de los flujos financieros y de otros recursos; y un mayor control de las exportaciones de armas. En otras palabras, son necesarias políticas globales que refuercen, y no debiliten, las políticas nacionales de seguridad pública. Esos marcos reguladores pueden desarrollarse, en gran medida, a través del llamado "nuevo regionalismo" y de la integración regional. Ésta puede tener cierto papel en la provisión de seguridad, considerada un "bien público regional" que requiere mayores cuota de cooperación entre gobiernos y otros actores regionales y extrarregionales. Las acciones regionales no deberían considerarse aisladas de las iniciativas de alcance global, de manera que se complementen.

La cooperación internacional puede proporcionar reglas y recursos para mejorar la gestión de la seguridad como un bien público y en este marco, la cooperación al desarrollo puede jugar un papel relevante en la promoción políticas de seguridad públicas en un nuevo contexto definido por el regionalismo y la integración regional. Los proyectos de desarrollo que se llevan a cabo en la región no pueden estar al margen de estas dinámicas, sino por el contrario deben priorizar aquellas zonas marginales y excluidas que son caldo de cultivo para la emergencia de estas nuevas formas de violencia ligada a las redes transnacionales. Asimismo, en el medio largo plazo la cooperación al desarrollo debe incorporar en sus prácticas la noción de seguridad humana, que reconoce los vínculos entre seguridad y desarrollo y va más allá del concepto de seguridad nacional basado en la seguridad y defensa del Estado. La seguridad humana centrada en la seguridad de las personas incorpora nuevas amenazas relacionadas con el medio ambiente, la economía, o la salud. Entre ellas, la violencia social con vínculos transanacionales con el crimen organizado, el blanqueo de capitales, o el tráfico de personas [1] son amenazas que deben ser tenidas en cuenta (Rojas Aravena, 2005: 109).

IV. ¿Qué papel puede tener la cooperación al desarrollo para la reducción de la violencia transnacional?

La cooperación al desarrollo puede promover una nueva agenda de seguridad centrada en las personas y en las nuevas amenazas [2]. Así, lo reconoce el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) [3], que en mayo de 1995 estableció una línea de trabajo para abordar la relación entre desarrollo y seguridad y el papel de la cooperación internacional en situaciones de guerra y conflicto. El CAD (1998) plantea cómo la ayuda al desarrollo debe promover la prevención de la violencia y el conflicto, abordando sus raíces, así como los factores que los desencadenan. La cooperación al desarrollo puede contribuir a mejorar las capacidades de los propios países, de la sociedad civil y del gobierno para construir la paz a todos los niveles.

Aunque las propuestas del CAD se centran principalmente en el impacto de las guerras en el desarrollo y en los procesos de rehabilitación posbélica, sin ninguna duda las nuevas formas de violencia que se presentan en América Latina, pueden incluirse en este marco de acción. Porque como se ha mencionado anteriormente, esta violencia se explica, por una parte, por el legado de las guerras que asolaron la región en las décadas anteriores; por otra, esta violencia de carácter transnacional que afecta a la región requiere de iniciativas regionales y multilaterales, que pueden ser impulsadas y promovidas por la cooperación internacional.

El CAD (1998) plantea la necesidad de respuestas internacionales coordinadas, coherentes e integradas entre los gobiernos, organizaciones intergubernamentales y las ONG. Algunas de las áreas relevantes para abordar la violencia social con vínculos transnacionales son: el tráfico de armas ligeras, el tráfico de personas, el narcotráfico, el crimen organizado y el blanqueo de capitales. Las agencias de desarrollo pueden facilitar los recursos para que estas cuestiones se aborden en el plano regional y multilateral. Esta orientación de la seguridad nacional hacia una seguridad humana ha sido impulsada por algunos donantes, particularmente Noruega, Canadá y Japón (The reality of Aid, 2006: 17). Esto se debe a que la falta de seguridad es experimentada principalmente por los sectores más pobres de la sociedad, y es considerada, según el informe del Banco Mundial Voices of the poor (2000) como uno de los mayores impedimentos para reclamar derechos y reducir la pobreza. Con frecuencia, los donantes han ignorado las causas socioeconómicas y estructurales de la inseguridad. El concepto de seguridad humana amplía la visión clásica de seguridad e introduce otras cuestiones que constituyen las prioridades directas de seguridad de los más pobres. La necesidad de enfoques holísticos para abordar la seguridad es cada vez más prioritaria en la región, así como la búsqueda de respuestas colectivas a la creciente violencia transnacional. Esto supone, por una parte, asegurar la eficacia del Estado como un prerrequisito necesario para mejorar las condiciones de los afectados por la violencia. Es preciso mantener un equilibrio entre la reducción de la inseguridad ciudadana y evitar reforzar mecanismos represivos del Estado. Se trata de promover procesos sociales de inclusión y medidas para fortalecer la igualdad, la justicia, con particular atención a los derechos de las mujeres, basándose en los principios de universalidad, indivisibilidad, interdependencia y no discriminación. Por ello, los procesos de desarrollo son importantes.

Notas:

• [1]. Esta nueva agenda de la seguridad se relaciona on las nuevas amenazas definidas por Naciones Unidas en 2004 en su informe Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos, Nueva York, Naciones Unidas.
• [2]. En algunos casos, se ha incluido dentro de la ayuda al desarrollo la ayuda militar, como parte de las actividades de seguridad. La ayuda militar debería dejarse fuera de este cómputo, ya que esto desvirtúa la propia naturaleza de la
• [3]. El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) es una organización multilateral, inserta en el sistema de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que se dedica al seguimiento y la evaluación de las políticas de