En la historia de esos años podemos encontrar la pauta que en el futuro marcaría la lógica de las relaciones entre ambos países en materia de narcotráfico. A las advertencias de Washington sobre el aumento en la producción y tráfico de drogas, las autoridades mexicanas responderían con promesas de cumplimiento y cooperación. Ello abriría paso a un breve episodio de cooperación, cobijado a veces con algo de ayuda económica, pero siempre interrumpido por amargas recriminaciones y acusaciones, alimentadas, por los reportes de cultivo y tráfico y los escándalos de corrupción.

A pesar de sus mejores intenciones, la debilidad continuó persiguiendo a las autoridades mexicanas. El problema continuó siendo el mismo: la prohibición no era fácilmente practicable. Las declaraciones de autoridades federales y locales son especialmente elocuentes. Mientras la primera reconocía abiertamente los límites de la autoridad central para organizar un entorno favorable a la prohibición sin la concurrencia de las autoridades locales, las segundas remachaban en la ausencia de alternativas agrícolas competitivas y admitían que el cultivo del opio se había convertido en un importante sustento económico para su población.

Particularmente reveladora resulta la insistencia de las autoridades mexicanas de aquéllos años en posibles alternativas a la prohibición. Además de la solicitud de ayuda económica a Washington para financiar y fortalecer los programas federales contra las drogas, podemos advertir otras propuestas mucho más imaginativas, como el plan comprensivo para apuntalar la agricultura comercial o la estructura de incentivos y penalizaciones para persuadir a los campesinos a abandonar los cultivos ilícitos Y, desde luego, la organización de un cultivo lícito vía la asignación de cuotas a México y/o la compra de la producción nacional. Cada una de estas propuestas no sólo tendría su razón de ser, sino que revelaría con trágica claridad el fondo del problema [26].

Aunque desde principios de los cuarenta Washington aumentó la ayuda antinarcóticos, las autoridades mexicanas describían de un modo lapidario la situación: el despliegue de campañas contra el narcotráfico sin el debido financiamiento, no sólo acrecentaban la vulnerabilidad de las agencias públicas a la corrupción, sino que erosionaba la capacidad de la autoridad federal [27]. Esta declaración podía ser lastimosa, pero no por ello menos verdadera. Las primeras campañas de erradicación echadas a andar en la década de los cuarenta, bajo la supervisión de agentes del Tesoro, no sólo fueron fuente de suspicacias, sino de fricciones mutuas. En Durango, el Vice-cónsul reportaba a Washington la participación de oficiales del ejército como intermediaros entre campesinos y traficantes de drogas ilícitas, mientras que los gobernadores de los estados del norte volvían a ser objeto de serias sospechas. La estructura que, desde los treinta, se había venido cimentado no sólo no mostraba grandes cambios, sino que parecía consolidarse [28].

Este fue el panorama que reportaron los agentes estadounidenses y al que se enfrentaron, también, las autoridades federales mexicanas. En él podemos ya advertir la lógica de un conjunto de prácticas que perdurarían al paso del tiempo. Autoridades locales y federales se vieron, con frecuencia, obligadas a financiar a sus fuerzas de seguridad con los recursos extraídos de las mercancías confiscadas. Diversos testimonios sugieren que las autoridades civiles y militares -incluidas las agencias antinarcóticos- no sólo sufragaron sus actividades, sino también sus salarios con recursos obtenidos de la confiscación de drogas [29].

Es cierto que el funcionamiento general de las instituciones no se conformaba con el modelo, pero tampoco se aparta mucho de las pautas que hoy dominan entre las agencias antinarcóticos en ambos países [30]. El problema, sin embargo, es que en ocasiones los escándalos alcanzaban el prestigio de las instituciones y/o cobraban, de manera ostensible, alguna vida humana. Un par de casos notables que ilustran lo que intento decir son: el asesinato en 1944 del gobernador saliente de Sinaloa, el coronel Rodolfo T. Loaiza y las denuncias contra su sucesor, el General Macías, acusado de organizar y proteger a una banda de narcotraficantes. El ruido desatado en Sinaloa no sólo movilizó a Washington, sino que obligó a la federación a intervenir [31].

Todo parecía ser perfectamente oscuro, pero a la vez, transparente. Nada particularmente nuevo o extraño en el "confabulario" mexicano: un notable regional, que procuró sacar ventaja administrando la economía ilícita de su localidad. Un general que muy probablemente pudo recurrir a niveles inauditos de violencia para someter por igual a sus adversarios que a empresarios criminales indisciplinados. El problema inmediato para las autoridades centrales era que, pese a todo, notables locales como Macías, eran también la cara visible del Estado. Algo que desde luego no pasó desapercibido en Washington.

Así pues, los reportes de un incremento inusitado en el cultivo de amapola, conjuntamente con la resonancia producida por estos escándalos pertrecharon a Anslinger para denostar a México en 1948 ante la recién creada Comisión de Narcóticos de la ONU. Para entonces las incipientes campañas federales de erradicación coexistían con las más de 10 mil hectáreas de campos de amapola que, según fuentes estadounidenses, permitían a los traficantes mexicanos competir con los cargamentos conjuntos de opio, provenientes de India, Turquía e Irán [32].

Esto no quería decir que el Estado hubiese sido totalmente capturado, sino que la conjunción de una sostenida demanda subterránea en EEUU y la presencia de una estructura política parcialmente criminalizada en México facilitó la expansión de esta economía ilícita. La creciente densidad del entramado político-criminal permitió echar a andar una cadena de producción que, durante tres décadas, abasteció el total de la demanda de marihuana y entre el 10-15% del mercado ilícito de opio y heroína en EEUU.

La guerra fría y el ajuste institucional

En la historia reciente de las relaciones México- EEUU hay quizás dos grandes momentos de ajuste y acoplamiento institucional: la guerra fría y el periodo post-11-9. En 1947 se echa a andar un proceso importante de reforma institucional con el cual las autoridades mexicanas buscaron responder a los desafíos del nuevo entorno internacional y más específicamente de la vecindad con EEUU. Aunque desde 1945 el presidente Ávila Camacho había reconocido la dependencia estratégica de México vis a vis EEUU, las autoridades mexicanas no podían ignorar las graves consecuencias que podría traer consigo la dispersión y fragmentación de la autoridad. La centralización sería la clave de la unidad y ésta a su vez, la esencia de la estabilidad. Se inicia, así, una ambiciosa reorganización del poder que buscará de manera casi simultánea, consolidar la autoridad central en varios frentes y asegurar, por esta vía, el orden y la estabilidad. En el centro de la nueva estructura que se va dibujando aparecerá, desde luego, el partido oficial, apuntalado por una serie de reformas centralizadoras [33].

En el terreno de las políticas contra las drogas, los cambios no serán menos importantes. Aunque la clasificación de los crímenes por narcotráfico permaneció bajo la categoría de infracciones a la salud pública, a partir de 1947, la Procuraduría General de la República (PGR) asume la responsabilidad. Las instituciones de salud abandonan, pues, la escena y en su lugar aparece una nueva estructura centralizada en cuyo eje encontramos a una nueva agencia: la Dirección Federal de Seguridad (DFS) [34]. La DFS no sólo sería la primera agencia federal encargada de vigilar el cumplimiento de la prohibición, sino también el primer eslabón de una larga cadena de ajustes institucionales emprendidos por las autoridades mexicanas con el afán de controlar y regular la actividad ilícita del narcotráfico y de satisfacer las expectativas de Washington. En ese momento, el reacomodo, no se circunscribió exclusivamente al ámbito interno. En el ápice de la guerra fría el diplomático Oscar Rabasa no sólo representó a México, sino que con el aval de Washington y de Ottawa, presidió también a la recién creada Comisión de Narcóticos de la ONU. En todos estos cambios se puede advertir la aceptación y el acoplamiento de México a la nueva realidad estratégica.

Aunque en la transformación institucional de la posguerra las motivaciones de índole doméstica fueron un factor importante, en su impulso también podemos advertir el peso de consideraciones externas. Por razones de orden tanto interno y externo era indispensable y urgente afianzar las bases de la estabilidad. Hoy sabemos que la principal contribución de México a la nueva geopolítica de la contención fue garantizar su propia estabilidad interna. Y en la lógica de la estabilidad no sólo figuraría la contención de grupos extremos y radicales, sino también el control de la producción y el tráfico de drogas. No debe, pues, sorprender que la autoridad central buscara reforzar de manera simultánea su control sobre ambos ámbitos. De hecho, la creación de la temible DFS permitiría a las autoridades federales organizar y desplegar las campañas antinarcóticos en el marco más amplio de las estructuras de control político y social.

La progresiva centralización del control del narcotráfico, a partir de la creación de la DFS y del despliegue de campañas federales de erradicación, modificaría las reglas del juego. Aunque la reputación original de la DFS no es ajena a la brutal represión de movimientos rurales y urbanos de izquierda, a medida que el mercado ilegal de producción y tráfico de drogas prosperó dicha agencia asumió el papel central en su control y regulación.

Poco hace falta para reconocer que al amparo de un régimen de partido hegemónico el país encontró mayores niveles de estabilidad. El resultado fue un orden que descansó bajo bases más o menos sólidas, muchas de ellas, apuntaladas por pactos y acuerdos -algunos formales, otros de carácter informal- en los que la negociación y los compromisos de reciprocidad fueron siempre una parte fundamental. Por consiguiente, no debe sorprender que el orden priísta también contribuyera a la estabilización de la esfera criminal. De ahí que las semejanzas entre el entramado priísta y el andamiaje político-criminal no sean del todo casuales.

Desde luego que la federalización implicó la transferencia del control local del narcotráfico a las autoridades centrales y el tránsito de un modelo local de regulación -en manos de gobernadores y notables regionales- a un sistema centralizado de regulación y protección de una industria pujante.

Este modelo de regulación arraigó en una serie de prácticas y relaciones complejas, todas ellas al amparo de acuerdos de reciprocidad. La responsabilidad de las la autoridad era gestionar la organización eficiente y pacífica del mercado, a cambio de "impuestos" extraídos de la actividad criminal. Para entenderlo, conviene dejar claro que los traficantes no operaron como agentes autónomos, sino al frente de franquicias cumplidamente otorgadas por las agencias reguladoras. Gracias a estos "permisos" y a la protección provista por representantes y agentes oficiales, los empresarios criminales pudieron desarrollar zonas de producción, hacer uso de vías de comunicación y transporte y enfilar también sus productos hacia el mercado estadounidense. En este modelo de regulación las "plazas", es decir, el control de los retenes y los puntos estratégicos de tránsito -fundamental para la extracción de rentas e impuestos y para el control y vigilancia de los movimientos-permaneció en manos de policías locales y federales [35]. En la práctica, el funcionamiento rítmico y coordinado de estos mecanismos permitió a las autoridades centrales contener y regular el mercado e impedir la consolidación de los narcotraficantes como un poder autónomo.

Notas:

• [26]. Walker III, op.cit., pp.166- 168; Astorga, El Siglo de las Drogas, pp.. 88-89 y Reuter, "Eternal Hope".
• [27]. Walker III, op.cit, pp.163-168.
• [28]. Ver "Appendix: Opium Poppy Destruction in Mexico, 1994" del consulado americano en Durango al secretario de Estado en Walker III, op cit., pp. 225-229. Luis Astorga, "Viaje al país de las drogas" y El Siglo de las Drogas, p.39; Véanse también los testimonios recabados y presentados en Pimentel, "Mexico's legacy of corruption", pp. 182-183 y por Carlos Flores, "El Estado en crisis: crimen organizado y política. Desafíos para la Consolidación Democrática", Tesis de Doctorado, UNAM, 2005, pp. 111-115.
• [30]. Aunque hoy está legislado y reglamentado, las agencias antinarcóticos y de seguridad han desarrollado una preocupante dependencia de la confiscación de drogas y de bienes asociados a esta actividad. Tom Naylor, "Mafias, Myths and Markets: On the Theory and Practice of Enterprise Crime", Transnational Organized Crime, vol 1, no.3, 1997, p. 35 y Peter Andreas, "Smuggling Wars: Law Enforcement and Law Evasión in a Changing World" en T Farer ed., Transnational Crime in the Americas, N.Y., Routledge, 1999 p. 94
• [31]. Los pormenores de estos hechos se encuentran en los trabajos de Astorga "Viaje al país de las drogas" y El Siglo de las Drogas, pp. 68-78 & 86- 88.
• [33]. Las reformas llevaron al retiro de los militares del partido, prohibieron su participación política y sentaron las bases para el control federal de las elecciones. Soledad Loaeza, "En la frontera de la superpotencia. La inmediata posguerra y el primer reformismo mexicano 1944-1946", mimeo.
• [34]. Ruiz Cabañas, "La campaña permanente de México" p. 215; Sergio Aguayo Quezada, "The uses, abuses and challenges of Mexican National
• [35]. El sistema centralizado de corrupción erigido en torno al régimen priista proveyó un cimiento fundamental a este modelo. Como señala Lupsha, el crimen organizado en México operó sobre la base de la franquicia y el "con permiso" otorgado por los representantes de las instituciones del Estado. Véase Peter A Lupsha, "Drug-lords and Narco Corruption: The Players Change but the Game Continues", en Al McCoy y Alan Block eds., War on Drugs, Boulder Colorado, Westview Press, 1992 y del mismo autor, "Transnational Narco- Corruption and Narco Investment: A Focus for Mexico", Transnational Organized Crime, vol.1, no.1, p. 87.
• [].
• [].