Como sabemos, la prohibición no condujo de inmediato a su cumplimiento. Los síntomas de inestabilidad crónica y anarquía continuaron poniendo en duda la autoridad del gobierno central y ayudaron, también, a disipar las presiones diplomáticas para su acatamiento. El feudo de Esteban Cantú no sólo no se apartó de la regla, sino que fue sintomático de la fragmentación política-militar que acompañó a esta etapa de la revolución. Con frecuencia, los bandidos se reciclaron como rebeldes políticos y las facciones en pugna encontraron en este comercio ilícito una fuente importante de financiamiento [11]. En esos años, en la aún lenta pero constante expansión del cultivo del opio y de la marihuana se irían tejiendo lazos cada vez más estrechos entre un mercado ilícito en expansión y una clase política, en ascenso.

La prohibición y los cimientos del modelo regulador

En el surgimiento y evolución del modelo regulador coinciden dos variables fundamentales: la gradual centralización de la autoridad del Estado y la intensificación de las presiones externas e internas a favor del cumplimiento de la prohibición. En ambos procesos se irían acomodando las piezas de un sistema de regulación estatal del mercado ilícito de drogas. Mientras las presiones externas buscaban el cumplimiento irrestricto de la prohibición, las presiones internas condujeron a su acatamiento intermitente y selectivo y, en última instancia, al surgimiento de un modelo regulador y de contención anclado en la incipiente estructura estatal.

La relación entre la dimensión externa de la prohibición y la acción estatal dio lugar a un proceso complejo y no siempre terso. En un inicio, la aplicación selectiva de la prohibición fue más resultado de la debilidad, que de la falta de voluntad política de la autoridad central. Sin embargo, al paso de los años, en el precario cumplimiento de la prohibición va a ser cada vez más notorio el afán de lucro y la presencia de arreglos y componendas políticas.

Estas fisuras, que con frecuencia se observaron en el cumplimiento de la prohibición pronto agitaron el interés y la presión de Washington. A medida que la década de los veinte avanza podemos observar una aparente confluencia entre la diplomacia antinarcóticos estadounidense y la evolución de la legislación contra las drogas en México [12]. El ascenso de la prohibición comienza con las restricciones impuestas a la importación de opio y para 1926 estas se extienden al cultivo y comercialización de dos productos: la marihuana y el opio. Para 1929 no sólo las exportaciones de marihuana, opio y heroína habían sido prohibidas, sino que la legislación penal federal contemplaba también, severas sanciones contra quienes participaran en la producción y el tráfico ilícito de drogas [13].

El gobierno suscribió, con estas modificaciones a sus leyes, los compromisos de un régimen internacional en ciernes, pero sin contar con una capacidad real para respaldarlos. En efecto, si la modernidad de un Estado se define en términos de la presencia de estructuras e instituciones a través de las cuales la autoridad central hace llegar los dictados de su gobierno a las regiones más distantes, en el México de ese momento, no encontramos mayores indicios que nos permitan hablar de un Estado moderno. No existía un aparato administrativo, ni un andamiaje institucional capaz de controlar el territorio nacional o el movimiento a través de sus fronteras y no existía tampoco, la capacidad para reclamar de manera efectiva el monopolio -legítimo o no- de la violencia [14].

En otras palabras, no existía una autoridad central a la vez previsible y eficaz que garantizara el acatamiento de las nuevas regulaciones para el control de la producción y el tráfico de drogas. En este caso, como en el de tantas otra leyes, en México prevaleció la vieja usanza del se acata -o se obedece- pero no se cumple [15].

A pesar de los progresos de la centralización, no sería sino hasta finales de la década de los treinta, que el punto de gravedad político y militar comenzaría a migrar de las regiones al centro. En efecto, la violencia no menguó y fue sólo con el pacto político de 1928-29 que se abrió paso a la gradual centralización política y militar en México. La expansión de la economía ilícita de las drogas en esas décadas, no fue pues ajena o contraria, sino concurrente a la fragmentación política y militar del país. Pero a esto habría desde luego que añadir, la oportunidad de mercado creada por el endurecimiento progresivo de la prohibición en EEUU.

La expansión y dispersión geográfica de los cultivos de marihuana y amapola en México va asociada con la extinción de la producción estadounidense de heroína. Estos hechos parecen sugerir que la debilidad o ausencia de controles internacionales efectivos a la producción y el tráfico de drogas ilícitas, propiciaron oportunidades de lucro para aquellos proveedores dispuestos a suministrar la sostenida demanda clandestina de drogas en EEUU [16].

Al paso del tiempo, la falta de capacidad o de voluntad del gobierno central para cumplir sus compromisos internacionales acarrearía graves consecuencias para el país. En el saldo negativo de este creciente desfase entre la norma y su cumplimiento, no sólo advertimos el daño a la relación entre México y EEUU, sino también la gradual consolidación de un modelo de regulación del crimen por parte del Estado.

La evidencia disponible sugiere que las relaciones entre el mundo criminal y la clase política en ascenso no sólo fueron reguladas desde el ámbito local, sino organizadas en torno a funciones establecidas. Gracias a las investigaciones de Walker y de Astorga, hoy sabemos que algunas autoridades locales no sólo toleraron, sino que regularon y/o protegieron las actividades criminales a cambio de beneficios económicos y de la subordinación política de los nuevos empresarios criminales. En este sistema de regulación en ciernes, el referente más importante sería el tipo de relaciones simbióticas, a partir de las cuales políticos y empresarios criminales buscaron favorecerse mutuamente. Estas relaciones de explotación de élite -elite exploitative, como las llama Lupsha- abrieron un espacio considerable para aquéllos políticos dispuestos a medrar en las negociaciones con criminales [17]. Esta lógica de reciprocidad no sólo normaría las relaciones entre políticos y empresarios criminales, sino que ayudaría a establecer las bases de un sistema de regulación estatal del mercado criminal [18].

Debe ser claro, sin embargo que esta no era una situación exclusivamente regional. En efecto, los vínculos entre el mundo político y el mundo ilícito de las drogas no fueron sólo típicos del poder local, sino que se extendieron gradual, pero sostenidamente hacia el ámbito federal, contaminando a su paso la relación con Washington. [19] Para mediados de los treinta agentes del tesoro estadounidense participaban en misiones secretas destinadas a investigar ya la organización de la producción y del tráfico de drogas en México [20].

El problema era simple y sin solución aparente: la prohibición impuesta del lado estadounidense resultó extraordinariamente lucrativa del lado mexicano. Aunque las autoridades mexicanas hicieron suya la prohibición, su acatamiento se topó con serias dificultades. No sólo había obstáculos que frenaban y entorpecían el cumplimiento de la norma, sino que el Estado quedó arrinconado y sin mucho margen de maniobra.

Es cierto que la política de la "buena vecindad" pudo haber frenado los impulsos más agresivos de la diplomacia antinarcóticos estadounidense. Sin embargo, para 1935 mientras en Washington se gestaba una nueva campaña contra México, acusándole de actuar como granero del narcotráfico, la consideración por parte de las autoridades mexicanas de medidas médicas y preventivas sería un indicio claro de la creciente distancia que se abría entre las perspectivas de ambos países sobre revesado problema de las drogas.

Ante la realidad de enclaves ilícitos y la presión de las madres de cerca de diez mil adictos, las autoridades federales, encabezadas por Leopoldo Salazar Viniegra juzgaron conveniente la creación de un monopolio estatal y el establecimiento de clínicas de tratamiento. La respuesta de Washington no se hizo esperar; el programa de tratamiento médico fue rápidamente clausurado y el doctor Salazar Viniegra removido.

La presión de Washington tendría consecuencias decisivas en los años futuros y fue particularmente tangible en la decisión precipitada del gobierno mexicano de abandonar la idea de un monopsonio estatal. Un instrumento que no sólo le hubiese permitido lidiar con los problemas de adicción, sino contener y regular el ímpetu del pujante comercio ilícito de narcóticos [21].

La determinación de Washington para someter a México y fijar los términos de sus políticas antidrogas contrasta con la imposibilidad de actuar ante el auge de economías de drogas ilícitas en Centroamérica. Allí las condiciones de anarquía e inestabilidad impidieron a Washington imponer sus preferencias hegemónicas [22].

Es cierto que el lento proceso de centralización política y la modernización económica irían creando las condiciones para sujetar y controlar los enclaves ilícitos regionales. Pero también lo es que el control central y federal del narcotráfico no siempre pudo actuar como un mecanismo automático y que se desarrollaría a la vez junto y contra los intereses particulares y regionales. En otras palabras, mediando entre la legalidad y la necesidad política.

La posguerra: A touch of evil

En México, la segunda guerra mundial se convirtió en el motor, si no en la causa de la expansión del cultivo de amapola en los estados del norte. Mas allá de la discusión larga y reiterada acerca de si Washington solicitó o no a las autoridades mexicanas la expansión del cultivo "legal" de amapola, lo que es claro es que la diplomacia antinarcóticos estadounidense de esos años no se caracterizó por su congruencia o consistencia. Las fuentes de abastecimiento en Europa y Asia se fueron cerrando, mientras la multiplicación de bajas y heridos disparó la demanda de morfina. Ante las circunstancias, Henry Anslinger no sólo se vio obligado a aceptar que el opio y a la marihuana eran fundamentales para la defensa nacional de EEUU, sino a autorizar el cultivo de amapola bajo "licencia" estatal en Norteamérica [23]. Oficial o no, lo cierto es que la visita de Benjamin "Bugsy" Siegel a México fue interpretada como una misión para persuadir a políticos mexicanos de las ventajas y/o "necesidad" de aumentar los cultivos de amapola.

Fue así como el esfuerzo bélico hizo su contribución a la expansión de la economía ilícita de las drogas en México. En efecto, el impacto de la guerra trajo consigo una expansión sin precedentes del cultivo de amapola en este país. Aunque el grueso de esta agricultura se concentró en el estado de Sinaloa, pronto se expandió a los estados de Sonora, Durango y Chihuahua [24]. No debe pues sorprender que las secuelas de la guerra apartaran aún más a México de la realidad exigida por las reglas estrictas de la prohibición.

El problema podía no ser simple pero era claro. Sobre todo porque a esas alturas existía ya un sistema internacional de certificación de importaciones y exportaciones que, aunque pretendía informar de manera imparcial sobre de las tendencias y las anomalías en el mercado lícito de estas sustancias, alteró de manera radical la naturaleza política del problema. Aunque en retrospectiva las cifras y los volúmenes parezcan mínimos, cualquier reporte de desviación era potencialmente explosivo.

Para principios de la década de los cuarenta estos reportes indicaban que México había excedido sus cuotas anuales de importación legal de estas sustancias y se denunciaba también el florecimiento de los cultivos ilícitos. Aunque este auge de la economía ilícita de las drogas fue a la vez, reflejo y consecuencia del estiaje en la producción de opiáceos en Europa y Asia, Washington no reparó en las complejas relaciones entre oferta y demanda y sólo atendió la contabilidad mecánica de las cifras. Así, para 1943 las agencias estadounidenses estimaban que la producción de opio en México se había triplicado, para alcanzar las 6 toneladas, pero sólo conseguían confiscar menos de medio kilo de opio preparado. Poco después, mientras el Tesoro designaba a representante permanente en México, no sólo los reportes registraban un aumento sostenido en los cultivos, sino que los escándalos de corrupción abonaban a la suspicacia estadounidense y erosionando a su paso la confiabilidad de las autoridades mexicanas [25].

Notas:

• [11]. Sandos, op.cit., pp. 191-215; Walker III, op.cit., p.22 y María Celia Toro, Mexico's War on Drugs. Causes and Consequences, Boulder, Lynne
• [12]. El apoyo latinoamericano fue una pieza clave del éxito de esta diplomacia. En su evolución se advierte una lógica burocrática en la que el cumplimiento interno de los preceptos y leyes contra las drogas debía ser reforzado por una cadena sucesiva de victorias diplomáticas en el ámbito
• [13]. Véase Toro, op.cit., p.8 y Luis Astorga, El Siglo de México: narcotráfico y gobernabilidad las Drogas, México D.F., Plaza Janés, 2005, pp.19- 28.
• [14]. Todos estos ingredientes son indispensables para el cumplimiento eficaz, previsible y formal de políticas antinarcóticos. Para una discusión vigente sobre este tema véase Peter Reuter "Eternal hope: America's quest for narcotics control" The Public Interest, No. 79, Spring 1985, especialmente las páginas 86 & 92. La definición de Estado moderno la tomo de John H Elliott, Empires of the Atlantic World. Britain and Spain in America 1492-1830, New Haven, Yale University Press, 2006, p. 127.
• [15]. El arraigo de esta "costumbre" ha sido explicado en función de las doctrinas contractualistas que forman parte de las teorías españolas del Estado.
• [16]. Para ese momento dicha demanda incluía también a la marihuana que, según David F Musto había sido introducida por primera vez por el casi medio millón de campesinos mexicanos que habían sido atraídos por el boom agrícola de los veinte. Véase David F Musto, "Pautas en el abuso de drogas y la respuesta en los EEUU" en Peter Smith ed., El Combate a las Drogas en América, México D.F., Fondo de Cultura Económica, 1993, pp.76-77 & 80-82; Walker III, op.cit., p. 79 & Astorga, El Siglo de las Drogas, p.49.
• [17]. Véase Peter A Lupsha y Stanley Pimentel "Political-Criminal Nexus", Institute for Contemporary Studies, National Strategy
• [18]. Algunos ejemplos elocuentes son descritos por Astorga, El Siglo de las Drogas, p.42 y del mismo autor "Mexico: drugs and politics" en Vellinga ed., The Political Economy of the Drug Industry, p. 8.
• [20]. A estas preocupaciones se sumó el aumento aparente en el consumo de marihuana en EEUU en esos años. Walker III, op.cit., 76-77 & 119
• [21]. Los detalles de este episodio revelador se encuentran en Walker III, op.cit., pp.81 & 119-140 y Astorga, El Siglo de las Drogas, p. 43-44 & 50- 51.
• [22]. Walker III, op.cit., pp. 135, 140-149 & 186; Reuter, "Eternal Hope", p. 93. Para un análisis de las paradojas de la hegemonía, veáse Andrew Hurrell "Hegemony and Regional Governance in the Americas" en Louise Fawcett y Mónica Serrano eds., Regionalism and Governance in the Americas. Continental Drift, Basingstoke, Palgrave, 2005.
• [23]. Las referencias acerca de la política errática de EEUU de estos años se encuentran en McAllister, op.cit., pp. 131-133. Para más pormenores de la supuesta solicitud de Washington, veáse Peter Reuter and David Ronfeldt, "Quest for Integrity: The Mexican-US drug issue in the 1980s," Journal of Interamerican Studies and World Affairs", vol. 34, no.3, otoño de 1992, p. 92 y Miguel Ruiz Cabañas, "La campaña permanente de México: costos, beneficios y consecuencias," en Smith ed., El Combate a las Drogas en América, p. 210.
• [24]. Walker III, op.cit., p.153; Astorga, "Viaje al país de las drogas" Nexos, no. 211, julio de 1995 y El Siglo de las Drogas, p. 61.
• [25]. MacAllister, op.cit., p. 112 y Walker III, op cit., pp. 163-164 y 166-169.
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