¿Cuál ha sido el papel que el Estado ha desempeñado en el mercado ilícito de drogas? Aunque el surgimiento del mercado ilícito de drogas en México estuvo estrechamente ligado con la introducción y ejecución de las políticas prohibicionistas en EEUU, desde sus albores quienes reclamaban la representación del Estado participaron directamente en su control y regulación. En este ensayo analizo las diferentes maneras en que el Estado mexicano ha lidiado con el problema del narcotráfico. Con ese fin, exploro la evolución de las respuestas del Estado, ante un mercado, a la vez cambiante y en expansión. El estudio dejará ver la aparente evolución de un mercado regulado directamente por y desde el Estado a un mercado criminal privatizado, no del todo diferente de aquél que prevaleció en Colombia en la década de los noventa.

El narcotráfico es una de las muchas actividades que forman parte del crimen empresarial ilegal. En esta actividad criminal organizada, los bienes y servicios que se intercambian son ilegales -ya sea por su propia naturaleza, o en virtud de los medios que se utilizan- pero hay también una dosis importante de consentimiento. Aunque aquí reside la diferencia fundamental entre crimen organizado y criminalidad común, vale la pena recordar que el crimen es un concepto legal. En efecto, al establecer lo que constituye un delito, la ley define y configura esferas de franca ilegalidad, y en ocasiones también zonas de ambigüedad. Se podría evocar esta ambigüedad en la relación del Estado con la ley y entre ésta y la sociedad. Lo que es importante subrayar es que las decisiones del Estado -ya sea que hablemos de la extracción de pagos e impuestos, la regulación, la prohibición o la omisión- influyen, configuran y hasta determinan la incidencia de la actividad delictiva y criminal organizada.

La prohibición, más que ninguna otra forma de intervención estatal, tiene un efecto desestabilizador sobre toda la esfera de lo ilegal. Cuando el Estado prohíbe el comercio de determinados bienes y servicios, sin contar con el respaldo efectivo de la sociedad, no sólo crea mercados ilegales sino que abroga de facto la imposición de muchas otras leyes reglamentarias en esas esferas económicas ilícitas. En otras palabras, prohibiendo determinadas actividades y transacciones, el Estado renuncia a muchos de sus poderes reglamentarios. La prohibición está en el meollo del narcotráfico y del crimen transnacional organizado. Lo que aquí está en discusión es cómo los Estados y los políticos estructuran, con base en la prohibición y las variaciones -internas y externas en su cumplimiento- el entorno básico dentro del que operan y, en ocasiones, florecen actores criminales transnacionales. "Crimen transnacional organizado" es por tanto una proposición que implica, también, una opinión sobre la política internacional de prohibición.

En efecto, en el conjunto de elementos que influyen en la actividad criminal empresarial encontramos factores de índole tanto interna, como externa. Entre los primeros, está desde luego, la prohibición misma, pero también la organización y fuerza del Estado de quien depende, en última instancia, su cumplimiento. Para muchos observadores, allí donde el sistema judicial se niega o no puede ejercer su autoridad, el riesgo de que grupos criminales organizados se desarrollen, aumenta considerablemente. En la práctica, las políticas de prohibición pueden agravar la difícil situación de un Estado generando vacíos de poder, condiciones de anarquía y el desarrollo de sistemas privados de justicia y/o protección. En el ámbito externo, los factores determinantes son aquellos que se desprenden de las presiones hegemónicas a favor de la prohibición coercitiva y los que resultan de los desfases y asimetrías entre diferentes sistemas legales. En efecto, las variaciones en la definición sustantiva de lo que constituye un delito y/o en los niveles de cumplimiento de la ley han dado lugar a importantes incentivos y oportunidades para la actividad criminal transnacional [1].

La premisa que guía este análisis es que las respuestas que el Estado despliega tienen repercusiones directas en el comportamiento de los actores criminales y, por consiguiente, en los niveles de estabilidad política. Me propongo, pues, explorar la trayectoria y evolución de las respuestas del Estado mexicano al fenómeno del narcotráfico. Como se apreciará en las páginas que siguen, la nota característica de esta evolución ha sido el ascenso y caída de un mercado regulado desde las estructuras del estado y la transición hacia un mercado que se antoja "privatizado". En este mercado, el rasgo característico no sólo ha sido la creciente y feroz competencia entre las organizaciones criminales, sino la transferencia del control y protección de la industria clandestina de las agencias del Estado a manos de guardias y ejércitos privados. En esta transición, el factor determinante ha sido la erosión de la capacidad de mediación y regulación de las estructuras estatales, resultado del repentino ensanchamiento del mercado ilícito y del consecuente debilitamiento del aparato coercitivo del Estado y agravada también por las secuelas de la transición del autoritarismo a la democracia.

Para los propósitos del presente ensayo se entiende por regulación aquella acción estatal que ha buscado sujetar, controlar y reglamentar el comportamiento de los empresarios criminales a una serie de normas y reglas. Aunque sus objetivos pueden ser múltiples, en la experiencia mexicana el objetivo fundamental de esta regulación ha sido la contención de los efectos más perniciosos del mercado ilícito de las drogas. Esta regulación -o estrategia de contención y coexistencia, como también ha sido llamada- puede, pues, definirse como el conjunto de decisiones y acciones estatales orientado al manejo de las relaciones entre las agencias estatales y las organizaciones criminales que ha tenido como objetivo: la contención de los impulsos intervencionistas de EEUU; la preservación de un mercado contenido y en manos de nacionales y la protección del Estado de los efectos más nocivos del mercado ilícito, entre los que, desde luego, sobresalen, la violencia y la corrupción [2].

El sistema de regulación propuesto por esta visión se basa en la premisa de que la respuesta al problema de las drogas por la sola vía de la prohibición no sólo es impracticable, sino contraproducente. Esta vertiente entiende la tensión entre la prohibición y su cumplimiento como algo inevitable [3]. Por consiguiente, las regulaciones que encontramos en este sistema no sólo han propuesto lidiar con esta tensión, sino que han buscado, también, sujetar a un mercado indomable. Durante un largo período, y a diferencia de lo que habría de ocurrir después, la presencia de un acuerdo tácito entre autoridades estatales y organizaciones criminales proveyó una fórmula que permitió al Estado mexicano asegurar sus objetivos e impedir, a la vez, la consolidación del narcotráfico como un poder autónomo. Aunque el contenido específico de la regulación varió con el tiempo, como se mostrará en las siguientes páginas, la presencia de acuerdos de reciprocidad y la acción de un conjunto de normas -formales e informales- no sólo permitió a autoridades y criminales convivir en relativa armonía, sino que dio lugar a un modo de relación muy distinto a aquél que prevalecería a partir de los años ochenta.

La dimensión transnacional

El narcotráfico aparece en México como un fenómeno claramente asociado con la organización de un contrabando, destinado fundamentalmente a satisfacer la demanda de importadores y consumidores de sustancias que habían sido ya prohibidas en EEUU. Pero en la historia del narcotráfico en México no sólo pesarán los incentivos asociados a los controles impuestos al mercado estadounidense, sino también las presiones ejercidas por una diplomacia agresiva a favor del estricto control y fiscalización de sustancias narcóticas.

En la disposición mostrada por las repúblicas latinoamericanas para suscribir estas obligaciones internacionales podemos encontrar el deseo de apuntalar la frágil autoridad de sus estados, asediada por igual por desafíos internos como amenazas externas [4]. Además, al paso de los años, la puesta en marcha de estas obligaciones se convertiría también en un instrumento útil en manos de gobiernos también ávidos de recursos. En la ejecución y fiscalización de estas obligaciones el gobierno mexicano encontró un arma poderosísima que le permitió premiar y acrecentar los ingresos de sus seguidores y disciplinar a sus adversarios políticos.

A medida que los controles se intensificaron, las oportunidades para el contrabando se multiplicaron. Así, a escasos años de la promulgación del Acta Harrison de 1914 en EEUU, sus consecuencias se mostraron con especial y trágica claridad e incluyeron la reclasificación de adictos en criminales y el posicionamiento de México en un boyante circuito ilegal de drogas ilícitas [5]. En este proceso, tan importante como la geografía, fue el creciente cerco impuesto en EEUU a la producción y consumo de estas sustancias y la más lenta pero progresiva intensificación de los controles en México.

El aumento en la demanda de opiáceos en EEUU -asociada a su vez a los efectos de la primera guerra mundial- se tradujo en un incentivo importante para su producción en México [6]. Al inicio de los años veinte, los agentes del tesoro estadounidense no sólo advertían de un incremento notable en el tráfico clandestino, sino que reconocían su incapacidad para contener el flujo ilegal de opiáceos. Lo que estas autoridades omitieron añadir, es que el aumento en el tráfico clandestino se debía, en buena medida, a la puesta en práctica de las nuevas políticas de control y fiscalización. El cumplimiento progresivo de la prohibición acarreó consecuencias en ambos lados de la frontera; aunque el aumento en el precio de estas sustancias buscó disuadir a los consumidores estadounidenses, otorgó un incentivo poderoso a empresarios dispuestos a asumir el riesgo de la oportunidad.

Poder político y narcotráfico

En la historia del narcotráfico en México podemos advertir el peso de factores tanto externos, como internos. Al inicio, como ahora, el corazón del negocio se encontró al otro lado de la frontera. La evolución del negocio, sin embargo, no dependió exclusivamente del mercado emergente en EEUU, sino también de las condiciones internas que imperaron en México.

En las primeras décadas (1914-1920) una figura dominaría el escenario, el coronel, político regional y empresario criminal, Esteban Cantú. Con un ejército personal de 1.800 hombres y protegido por una geografía inhóspita, Cantú aseguró el control político y militar de Baja California Norte y se apoderó de una tajada importante del flujo ilícito de drogas. Las arcas de su gobierno se beneficiaron de las "cuotas" pagadas por comerciantes de opio. Si bien parte del opio era producido localmente, una buena cantidad provenía de Asia para ser refinado y re-exportado a EEUU [7]. En aquél entonces, el grueso de la actividad ilícita se concentraba en la producción y tráfico de opio.

Las actividades que florecieron al amparo de la prohibición despertaron suspicacias en ambos lados de la frontera. Por un lado, la intensificación de los controles en EEUU detonó un verdadero "boom" del vicio en las ciudades fronterizas con México. El número de turistas aumentó de manera notable, de 14.130 en 1919 a 418.735 un año después, impulsado por la prohibición del consumo de sustancias alcohólicas [8]. Este "boom" no sólo permitió la obtención de enormes recursos, sino que ofreció una base para la autonomía local y regional. Ya en 1919, un agente del tesoro estadounidense afirmaba que el contrabando de opio se había convertido en un negocio multimillonario en México [9]. No debe extrañar, pues, que todavía endeble gobierno central tuviera razones para actuar y prohibir la importación de opio a partir de 1916. Tras esta decisión podemos ver el ánimo de un gobierno para mantenerse en pie, extender su control territorial, contener el flujo de armas a través de la frontera y dispuesto a apuntalar la relación con Washington con gestos simbólicos. En efecto, aunque varias repúblicas latinoamericanas habían ya firmado la Convención de 1912, para 1916, sólo México había impuesto algún tipo de restricciones a estas actividades [10].

Notas:

• [1]. Mónica Serrano, "Transnational Organized Crime and International Security: Business as Usual?" en Mats Berdal y M. Serrano eds., Transnational
• [2]. Guadalupe González, "Régimen internacional yç políticas nacionales de control de drogas: un análisis comparado de México y Colombia" en Arturo Borja et al Regionalismo y poder en América Latina: los límites del neorrealismo, México D.F., CIDE/Porrúa, 1996, p. 360.
• [3]. Esta tensión y los costos de acatar la prohibición son objeto de análisis en Bruce M Bagley y Juan G Tokatlian "Dope and Dogma: Explaining the
• [4]. En los veinte, la adhesión de algunas repúblicas latinoamericanas a esta convención fue uno de los factores que permitió su entrada en vigor en
• [5]. La diplomacia antinarcóticos de Washington fue una expresión temprana de la hegemonía ejercida por EEUU en negociaciones multilaterales.
• [6]. En EEUU existía ya una población importante de adictos. Aunque las cifras varían, no debe subestimarse el impacto de la demanda potencial de
• [7]. Sandos, op.cit., p. 194.
• [8]. El impacto de la posterior legalización del alcohol fue igualmente inmediato. En un mes 150 negocios quebraron en la ciudad de Tijuana. Véase Walker III, op.cit., pp.182-183 y Johnm Mason Hart, Empire and Revolution. The Americans in Mexico Since the Civil War, Berkeley, University of California Press, 2002, p. 366.
• [9]. Walker III, op.cit., pp.17-18 & 31 y Sandos, op.cit., pp. 203 & 207.
• [10]. Con excepción de México y en menor medida Perú, las repúblicas latinoamericanas mostraron un escaso interés en las nuevas políticas antinarcóticos. Para 1921 sólo cuatro países de la región habían enviado reportes anuales a la Sociedad de Naciones y sólo México y Panamá habían sometido reportes de importaciones y exportaciones. Walker III, op.cit., p.22 &56-58.