Tugurización y necesidades de la habitabilidad básica en Latinoamérica: rémoras a la cohesión social

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• La población de la zona estudiada presenta un porcentaje sometido a riesgo relativamente alto, 4,4 veces mayor que el de la población mundial: 55,6% frente al 12,6%. Dicha proporción resulta más de diez veces mayor si se refiere a la población sometida a riesgo alto: 18,54% y 1,70% respectivamente.

• La valoración combinada de riesgo y pobreza sitúan a Guatemala y El Salvador en las posiciones más altas y a Cuba y Panamá en las más bajas de los nueve países estudiados

• Los resultados recopilados muestran la gravedad de la vulnerabilidad en el área estudiada que arroja una media anual durante los 33 últimos años del pasado siglo (1967-2000), del orden de: 20.000 pérdidas humanas, 250.000 damnificados directos y 1.000 millones de dólares USA en daños materiales por año.

Existe constancia de que la gran mayoría de los 57.000 muertos y 211 millones de personas damnificadas en el mundo durante la pasada década a los que se refiere Sanahuja y los que resultan como media anual en el trabajo referenciado, eran habitantes de los miles de ‘tugurios' que de alguna forma necesitarían beneficiarse del compromiso de "mejorar sustancialmente sus vidas antes del 2020" enunciado en los Objetivos del Milenio (PNUD,2003). Mejora que debe de poner en primera prioridad la minimización de la vulnerabilidad.

c.- La dotación de habitabilidad básica disminuye los riesgos de enfermedad

Susan George asegura que "...la ONU ha demostrado científicamente que la ‘intensidad de la exposición' -niños que duermen juntos o que comparten vivienda con animales domésticos- aumenta la incidencia de las enfermedades mucho más de lo que cabría esperar sólo de la precariedad de los servicios sanitarios" (George, 2000). El factor intensidad es causa de tuberculosis, sarampión, tos ferina convulsiva y diarrea, todos los cuales se propagan con mucha mayor rapidez y matan más a menudo en las casas y barrios donde reina el hacinamiento. Hoy no hay duda de que uno de los vectores más influyentes en la esperanza de vida está condicionado por las carencias habitabilidad básica... la tasa de mortalidad infantil, aunque no se dispone de correlaciones estadísticas fiables en las que basar en forma incontestable dicha afirmación, muestran una dependencia directa de la precariedad habitacional. Valgan como ejemplos los altos valores -por encima de 40 por cada 1.000 nacidos vivos- que presentan en América Latina: Bolivia, Guatemala, Haití y Nicaragua.

Resulta correcto afirmar que no pueden crecer familias sanas en cobijos enfermos. Este diagnóstico, se acota con datos como los de la Tabla 6 tomados de la Organización Panamericana de la Salud que afirma que la mejora del saneamiento básico de la vivienda "...inhibe la generación, reduce la incidencia e interrumpe la transmisión de enfermedades infecciosas entre un 20% y un 80%" (OPS, 2001).

d.- La mejora barrial repercute en forma directa sobre la economía informal y en sus puestos de trabajo

Puede constatarse en múltiples trabajos (De Soto,1986, 2000), (Rueda, 2000), (Kellett, 2003) y ratificarse mediante simples inspecciones oculares al interior de los tugurios, que para muchas familias no existe separación física entre las actividades domésticas (de reproducción) y las económicas (de producción). Incluso en soluciones habitaciones muy precarias, es práctica frecuente que sus mejores y más amplios espacios se dediquen a actividades de comercio, producción elemental o servicios diversos.

A modo de enumeración de casos, en gran parte tomados del trabajo de P. Kellett, se pueden distinguir los siguientes: Servicio de venta: de productos perecederos, especialmente donde la gente no tiene refrigerador o espacio para almacenar. Venta para el consumo inmediato: bebidas alcohólicas, refrescos, cafés... Producción de artículos: ropa, tejidos, componentes electrónicos, zapatos, materiales de construcción, artesanías, maletas, joyas, carpintería, etc. Preparación de comida: para vender en empresas, escuelas, cuarteles y / o en las calles. Prestación de servicios: reparaciones, peluquerías, salones de belleza, dentistas, curanderos, médicos, teléfonos, fotocopias y fotografía, etc. Actividades de carácter social: escuelas, hogares infantiles, centros de salud, gestorías... Actividades en la parcela de la vivienda: cría de animales domésticos; cultivo de hortalizas y / o plantas medicinales, agricultura para autoconsumo, etc.

Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2001), durante la década 1990- 2000 el 85% de todos los nuevos puestos de trabajo en América Latina y el Caribe los creó el sector informal de la economía. Habría que matizar, sin que ello desvirtúe la importancia del dato, que muchos de estos puestos que contabiliza la OIT en su informe son remunerados con sueldos bajísimos, puede que sean ilegales, insalubres y peligrosos, sin limitación de horario, de trabajo infantil... en resumen, de alta explotación. Pero también hay que apuntar, que suelen ser los únicos trabajos asequibles para los recién llegados a la ciudad en su búsqueda de una salida. Puestos de trabajo para personal femenino, para los sin oficio y analfabetos, los grupos étnicos más marginados... Son trabajos, en gran parte imprescindibles para sobrevivir aunque insuficientes para desarrollarse. Si el barrio repara sus puntos vulnerables, si mejora el hábitat, si los servicios municipales llegan... los primeros en beneficiarse son los sectores informales de la economía. Es por ello que la dotación de microcréditos para mejora física y funcional del comercio y los talleres productivos suele ser un excelente componente de los programas y proyectos de mejora de tugurios.

e.- Legalizar la propiedad de las parcelas es una premisa del mejoramiento: el derecho a echar raíces

Defendimos ante HABITAT II (Estambul, junio 1996), que la mejora de los barrios precarios debe suponer el derecho a permanecer de los pobladores en el asentamiento, integrando procesos de regularización jurídica de la propiedad y la mejora de las condiciones de habitabilidad e inserción en el ordenamiento urbanístico, económico, social y político (CYTED, 1996). Desde HÁBITAT II, la discusión sobre las acciones de regularización de la propiedad de las parcelas presentaban un carácter fundamentalmente "correctivo" y su sustento conceptual se edificaba sobre bases argumentales de muy diversa índole, fundamentalmente humanitarias, éticas, religiosas, sociopolíticas y antropológicas. Recientemente, la componente económica ha irrumpido en el debate con fuerza suficiente como para ensombrecer al resto, principalmente a través de las propuestas de de Soto (De Soto, 2000). El brasileño Edesio Fernándes tercia en esa misma línea afirmando que: "... sólo se pueden discutir los programas de regulación críticamente a partir de una discusión previa sobre las lógicas y mecanismos de los procesos socioeconómicos y político-jurídicos que producen la informalidad e ilegalidad urbana". (Fernándes, 2002a, 2002b).

En nuestra opinión, las políticas de regularización no deberían plantearse en forma monográfica con una finalidad, aunque loable, meramente correctora. Los nuevos paradigmas sobre las políticas de vivienda como herramientas de lucha contra la pobreza resaltando que una de sus principales características reside en la condición de "multisectorialidad" y que en el horizonte de este tipo de acciones, aunque en muchos casos no sea factible abordarlo, debe prevalecer como objetivo el frenar los mecanismos que producen la informalidad.

Cuando no existen otras políticas sociales o programas económicos que le den soporte, la mera atribución de títulos de propiedad pueden garantizar la seguridad individual de la tenencia, pero también pueden contribuir a que los moradores -legal o ilegalmente- sean "expulsados" a otras áreas, incluso más periféricas y más precarias aún, lo que los convierte en muchos casos en candidatos a participar en nuevas invasiones. No obstante, no todas las operaciones de mejora presentan las misma urgencia o prioridad. Un conjunto de respuestas fundadas a preguntas tan obvias como las que siguen, pueden aclarar la mayor o menor pertinencia de la mejora: ¿Cómo se ha generado el asentamiento informal?; ¿por qué es importante regularizarlo?; ¿cuándo debe formularse y ejecutarse el programa de regularización?; ¿qué áreas deben regularizarse?; ¿qué hacer en aquellas áreas, que por alguna razón, no deberían regularizarse?; ¿cómo debe formularse y estructurarse el programa de regularización?; ¿qué derechos deben reconocerse a los ocupantes del asentamiento informal?; ¿quién debe pagar el programa de regularización, y cómo deben de hacerlo?; ¿Qué debe hacerse después de la regularización?... (Fernández, 2003).

4.- A modo de conclusiones

a.-Se constata en terreno la dificultad de los programas sectoriales para superar la pobreza de un conjunto de fenómenos que suceden en las ciudades, y se intentan introducir nuevos programas en los que intervienen múltiples sectores, niveles y actores. Mejorar las condiciones precarias en las que habitan los pobres urbanos constituye un tremendo desafío, no solo por la enorme cantidad de familias afectadas, sino que también, por requerir de programas de considerable complejidad.

b.- Los tugurios urbanos en que habitan cerca de mil millones de personas en las ciudades del mundo en desarrollo, son considerados por los gobiernos como "un problema" y por los propios habitantes y algunos sectores que los apoyan, como la única solución posible para acceder a la tierra y a la vivienda.

c.- La experiencia latinoamericana sugiere que es importante que las políticas habitacionales incorporen el concepto del suelo urbano como bien escaso, prefiriendo las soluciones compactas, el aprovechamiento de parcelas no edificadas dentro del casco urbano, la rehabilitación y densificación de conjuntos existentes antes de recurrir a la ocupación indiscriminada de suelos periféricos.

d.- Han surgido nuevos esquemas de financiamiento que consideran tres componentes: I) un subsidio estatal (en su mayoría en forma de subsidio directo a la demanda), II) un ahorro previo por parte de la familia, ya sea en dinero, terreno o materiales de construcción, y III) un crédito otorgado primero por el sector público, y luego, por el sistema financiero privado.

e.- La cooperación internacional, tanto financiera como técnica, no solo puede aportar recursos importantes al alivio de los problemas habitacionales de los más pobres, sino también exigir o promover en los países la adopción de procedimientos más efectivos para aliviar la pobreza, como peldaño imprescindible para alcanzar la cohesión social.

f.- La acreditación de la propiedad constituye el requisito más básico, para que el flujo de recursos se desenvuelva en el marco de la formalidad y garantice los fondos institucionales que potencialmente puedan concurrir al mejoramiento. Las situaciones de propiedad nebulosas de las parcelas urbanas, junto con la ocupación irregular propia de los asentamientos urbanos precarios, justificarían un proceso de titulación masivo como base para ofrecer garantías individuales a la población afectada por el déficit cualitativo. Para su ejecución técnica, el sistema municipal aparece como el nivel de gobierno más idóneo para calificar las necesidades de obra, organizar la demanda y dar asesoramiento técnico.

Fuente: el autor, actualización de propuestas previas, (Salas, 1999, 2005a)

Fuente: Tabulaciones especiales de Encuestas Hogares División de Estadística y Proyecciones Económicas de la Comisión Económica para Ámerica Latina y el Caribe.(CEPAL). (a) Habitan en hogares en la que la proporción de menores de 15 y mayores de 64 años, con respecto al total de los convivientes es mayor a 0,75. (b)Habitan en hogares en la relacción entre miembros con algún tipo de ocupación y el total de convivientes es menor a 0,25, (c) Pobres o indigentes afectados por esta condición en valores adsolutos y en valor porcentual del total de pobres o indigentes de Ámerica Latina. (d) Incluyen a la población indigente. (e) Personas afectadas por esa condición, sean pobres o no y porporción de ese total que es pobre o indigente.

Fuente: Ewsposición del Presidente de la Unión Internacional Interamericana para la Vivienda (UNIAPRAVI), en la segunda Reunión de Ministros y Autoridades Máximas del Sector Vivienda y Urbanismo de Ämerica Latina. NOTA: el déficit cualitativo se compono de aquél conjunto de viviendas cuyos jefes de hogar forman parte de la demanda potencial de viviendas, si bien las viviendas que ocupan podrían ser rehavilitadas a través de acciones de mejoramiento, ampliación y complementación. Para su determinación se hicieron estudios de casos en Bolivía, Chile, Ecuador y Honduras y se puede establecer que existe una alta correlacción con el déficit de abastecimiento de agua potable intradomiciliada sobre el total de las viviendas permanentes. Por ello, en la columna B se expresan los déficit de agua potable sobre el total de las viviendas permanentes al año 1995. (a) Porcentaje de viviendas con déficit de agua potable respecto al stock. (b) Las cifras corresponden al porcentaje de viviendas carentes de agua potable respecto al stock.

1-- Por "mejoramiento" se entiende la construcción del suelo, compuesto de una base de hormigón y revestimiento vinílico y techo(costanera y cobertura de placa de asbesto cemento o similares).

2-- Por "ampliación" se entiende agregar un dormitorio a cada vivienda. El cálculo se aplicó al 75% de las viviendas, pues se sonsidero que el 25% de las viviendas incluidas en el déficit cualitativo no soportaban ampliación.

3--- Por "acciones de complementación" se entiende la conexión de agua potable y alcantarillado intradomiciliario. Su valoración fue de 24,4% del valor de la vivienda. Fuente: CEPAL, sobre las informaciones oficiales y MIDEPLAN de Chile 1995.

Notas: