En todo caso, esas desgravaciones pueden ser balanceadas con la eliminación de exenciones hoy existentes y que no muestran justificativos consistentes, si bien en todos los casos debe diferenciarse al tratamiento dado a las ventas domésticas con el otorgado a las exportaciones, que se benefician no sólo con la exención del producto exportado sino también con la devolución de los impuestos a las ventas incurridos durante el proceso de producción (tasa cero).

Otro elemento que introduce progresividad tributaria es la extensión del gravamen general al ámbito de los servicios, ya que éstos son mayoritariamente consumidos por ingresos altos y también la creación de impuestos que graven los consumos suntuarios: generalmente, la modificación de esos gravámenes no es sustancial en el cuadro de ingresos fiscales, pero constituyen una pieza coadyuvante para reforzar la presión tributaria sobre los estratos altos.

Para finalizar, no puede dejar de mencionarse que las reformas requieren tanto de viabilidad política para ser adoptadas, como de capacidad institucional para ser aplicadas, y los análisis efectuados sobre las realidades encontradas en América Latina nos muestran que estos dos aspectos han sido tradicionalmente el nudo gordiano de la cuestión. La respuesta queda planteada en cómo desatar o cortar el mismo.

IV. Reflexiones finales

El presente artículo ha presentado un rápido recorrido por los desafíos que tienen que enfrentar los países de la región para lograr que la actual situación de bonanza económica y fiscal sea la base para la construcción de sociedades más justas, inclusivas y cohesionadas. Sin pretender hacer un listado exhaustivo de reformas requeridas en todos los países latinoamericanos, se ha intentado resaltar los aspectos comunes y distintivos. A modo de resumen, aquí se ha puesto el acento sobre siete grupos de desafíos que tienen las políticas públicas de los países de la región para aumentar la cohesión social.

En primer lugar, aunque no ha sido objeto de tratamiento en este artículo, debe ponerse el mayor esfuerzo en las políticas tendentes a consolidar y prolongar la actual situación económica. Para ello, el diseño de las reformas debe cuidar su consistencia con las condiciones macrofiscales y evitar afectar el crecimiento de la economía y la competitividad internacional.

En segundo lugar, los sectores públicos de los países de la región requieren emprender y dar continuidad a cambios conducentes a la construcción paulatina de nuevas modalidades de protección social que reemplacen las antiguas formas que ha adoptado la seguridad social. Para que ello suceda se deben cumplir dos requisitos fundamentales. Debe reconocerse, por un lado, la pérdida de vigencia de las condiciones que justificaban el papel predominante de las prestaciones contributivas y, por el otro, las deficiencias con que funcionaron los antiguos esquemas. Sólo de esta manera se podrán construir formas de intervención más eficientes que aseguren prestaciones de mayor calidad, que mejoren la equidad distributiva y reduzcan la pobreza.

En tercer lugar, los nuevos sistemas de protección deben asegurar el logro de cobertura universal de los servicios en un plazo razonable. Para que ello sea posible, los sistemas de pensiones deben ser complementados con otro tipo de beneficios que alcancen a la totalidad de la población, con independencia de su historia laboral; los sistemas de salud deben abandonar la lógica que segmenta los beneficios de acuerdo con su situación de empleo presente, y los programas de focalización deben entenderse como instrumentos para alcanzar derechos universales.

En cuarto término, los procesos de descentralización en la provisión de servicios públicos deben cuidar su impacto sobre la equidad y la cohesión territorial. En países con diferencias de desarrollo tan extremas como las que presenta la región, estos procesos sólo debieran ser emprendidos cuando esté asegurado el diseño y financiamiento de políticas compensadoras entre regiones, lo que remite a la importancia de redefinir el papel de los gobiernos centrales. Obviamente, estas consideraciones no deben soslayar la importancia de la organización institucional de cada país.

En quinto lugar, las políticas necesarias requieren de la consolidación de un mayor nivel de financiamiento. Teniendo en cuenta que muchas de las economías de América Latina obtienen ingresos extraordinarios provenientes de fuentes transitorias, los sistemas tributarios deberán enfrentar el doble desafío de incrementar el nivel de recursos totales al tiempo de reemplazar parte de los ya existentes. Ello incluye esfuerzos tanto de política como de administración tributaria.

En sexto término, los sistemas tributarios presentan una estructura que ha resultado ser, en la mayoría de los casos regresiva. Las reformas en esta área, entonces, deberán mejorar su incidencia sobre la distribución del ingreso aumentando la carga sobre los sectores más favorecidos (con la imposición a la renta de las personas físicas, por ejemplo), pero sin descuidar los avances ya logrados en tributación indirecta.

Por último, como se señaló al inicio del artículo, la volatilidad afecta en mayor medida a los que menos tienen. Es imprescindible que, cualquiera sea el sendero de reformas adoptado por los países, se incorporen instrumentos de política fiscal anticíclica. Ello debe ser encarado con urgencia, ya que es durante los períodos de bonanza cuando se deben prever y anticipar adecuadamente los efectos nocivos de las eventuales crisis futuras.

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Notas: