Hacia una mayor equidad en el financiamiento de las políticas públicas

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Estos resultados, ciertamente lamentables en cuanto al papel que ha tenido la política tributaria en la región, no pueden ser atribuidos a las posibilidades endógenas de estos instrumentos. El mal desempeño es consecuencia de sistemas tributarios fuertemente cargados de imposición indirecta, como también de beneficios impositivos y exoneraciones de distintos tipos de rentas que están concentradas mayoritariamente en los sectores de ingresos más elevados, así como de altos coeficientes de evasión que benefician a los niveles de rentas y patrimonios más elevados.

Esta situación presenta un claro contraste con la observada en los países desarrollados la cual muestra que, en función de las estructuras tributarias adoptadas, es factible revertir la concentrada distribución primaria resultante con el propósito de lograr una distribución del ingreso disponible más igualitaria.

Del análisis de la situación tributaria de América Latina surgen dos corolarios centrales. En primer lugar, el nivel de la carga tributaria global de la mayoría de los países es, en promedio, inferior en alrededor de un tercio respecto al que debieran tener en función de su nivel de ingreso per cápita. En términos absolutos el dato implica que los mismos deberían tener una carga tributaria de entre 4 a 5 puntos adicionales del PIB. Evidentemente este resultado no es aplicable a todos los países por igual sino que, de acuerdo con el agrupamiento de países indicado en el cuadro siguiente, el aumento a obtenerse oscilaría entre el 20% y el 85% de los valores de la presión tributaria observados, en función del análisis efectuado con datos del año 2000. Este mayor nivel de recursos generaría los fondos necesarios para el financiamiento de los programas sociales y para el pago de los sistemas de seguridad social no contributivos, a que se ha hecho referencia en las secciones anteriores [6].

Como se observa, la estructura tributaria presenta en todos los países una sustancial brecha en materia de la participación de los impuestos a la renta. Prácticamente la totalidad de la brecha existente en la carga tributaria debería ser cubierta por una mayor imposición a la renta. Para el promedio de los países este resultado significa que este gravamen debería duplicar su recaudación en términos absolutos respecto a los niveles observados para el año 2000. La magnitud del esfuerzo a realizar, una vez más, difiere según el promedio del grupo analizado pero en todos los casos son sustanciales, ya que oscilan entre el 60% y el 120%.

Fuente: Elaboración propia en base de datos CEPAL y de Perry y otros (2006). Ef: Recaudación efectiva Pt: Recaudación potencial. (*) Los datos corresponden a los promedios simples de cada grupo. En el caso de la recaudación potencial del Grupo 3 dicho promedio no incluye ni a Ecuador ni a Haití. Grupo 1: Incluye a Uruguay, Brasil y Argentina. Grupo 2: Incluye a Chile, Costa Rica, Honduras, Panamá, República Dominicana, Perú, Colombia, Bolivia, México y El Salvador

En segundo término, como ha sido indicado, los niveles de presión tributaria de la región se encuentran muy por debajo de los países desarrollados, y eso puede estar atentando contra la capacidad de los Estados para cumplir sus obligaciones en un momento donde las necesidades sociales no pueden hacerse esperar. Cuando se buscan las razones de dicha diferencia, resulta llamativo que el nivel de imposición general a los consumos (el de características más regresivas) resulta ser muy similar entre los países de la región y los del mundo desarrollado. La diferencia entonces se encuentra en el pobre desempeño de la imposición a la renta y la correspondiente a la seguridad social (impuestos de características más progresivas o proporcionales).

En particular se puede observan que la gran brecha entre las estructuras tributarias está concentrada en la imposición a la renta personal, ya que la participación de la renta societaria en el total ingresado resulta ser muy semejante, aún en términos absolutos, a la obtenida en los países desarrollados lo que muestra las enormes diferencias existentes entre ambas regiones.

Fuente: Elaboración propia en base de datos de Ferrari y otros (2003) y CEPAL

En síntesis, la estructura tributaria está sustentada principalmente en impuestos indirectos de carácter regresivo, y en el caso del impuesto a la renta recae más fuertemente sobre la población asalariada vía retención en la fuente. En consecuencia, el principal mecanismo tributario de corrección de las desigualdades incide sobre los estratos medios en vez de los altos. Por ello, es posible establecer una asociación entre la estructura tributaria y los índices de extrema desigualdad. Esta asociación nos sugiere que los sistemas tributarios de la región son uno de los factores que contribuyen a mantener el cuadro de distribución desigual de la renta y, por lo tanto, de la pobreza y la indigencia.

2. Una asignatura pendiente: mejorar la justicia distributiva

Como se señaló, en América Latina la política tributaria ha relegado el objetivo de lograr mejoras en la equidad distributiva en pro de otros propósitos, y ello se debe a que básicamente los grupos de presión han conseguido trasladar el peso de los tributos a otros sectores.

La política tributaria puede influir en la estructura de la distribución de ingresos de un país desde dos formas distintas. En primer lugar, mediante la captura de fondos para ser dedicados a gastos públicos orientados a la creación y fortalecimiento del capital humano, financiando gastos en salud, educación, sanidad y otros. De esta forma la política tributaria se constituye en un factor que contribuye a mejorar el ingreso de mercado y por lo tanto la “distribución primaria”, es decir, antes del proceso de impuestos y transferencias. En segundo lugar, la política tributaria puede influir en la estructura de la distribución de rentas mediante un sistema de impuestos progresivos procurando de esta forma un cambio en la “distribución secundaria”, es decir luego del efecto de esas políticas. En ese plano la imposición sobre la renta y los patrimonios, entre otros, adquiere un papel especial.

En qué medida una u otra forma de enfocar la acción de la política tributaria es la más relevante a los fines redistributivos es materia de permanente controversia, y por ello el análisis de la situación tributaria de los países debe ser efectuado analizando el nivel de la carga impositiva, para luego abordar la problemática sobre la composición de los principales recursos tributarios, y la evolución y principales modificaciones que ambos factores han tenido a lo largo de la última década. En ese sentido, es importante discutir si existe margen para incrementar la presión tributaria de la región a fin de poder afrontar el financiamiento de nuevas demandas de gastos públicos.

Esto abre la discusión, tanto sobre el nivel de la carga tributaria como sobre la composición de la misma, ya que ambos elementos tienen efectos distributivos y en ese sentido se evalúa el papel que debería cumplir la imposición a la renta de las personas, el lugar apropiado que debería darse a la tributación a los patrimonios, y el impacto de la apertura comercial y financiera, entre otros aspectos.

En este aspecto una conclusión que surge con mucha fuerza de todos los análisis realizados es el limitado papel que las políticas pasadas han otorgado al impuesto personal a la renta en toda la región. Al respecto se observa un claro contraste entre los esfuerzos realizados para fortalecer al IVA, técnica y administrativamente hablando, y el debilitamiento del impuesto a la renta en general, y a la renta personal en particular, puesto de manifiesto en la amplitud de las exoneraciones otorgadas, la reducción en los niveles de las tasas y los altos índices de evasión registrados en este gravamen.

Asimismo, es sabido que la sola mención de que se llevarán a cabo reformas tributarias da lugar en cualquier circunstancia a una serie de reacciones a favor y en contra de las mismas, reacciones que llegan hasta los propios cimientos institucionales. Ahí es cuando se movilizan factores políticos y sociales, como también las estructuras económicas, y se hace manifiesta la propia capacidad de los gobiernos de implementar las mismas o para llevar a cabo las propuestas muchas veces enunciadas.

Como surge de informaciones disponibles (EUROMOD, 2006) todo indica que, cuando se compara la distribución del ingreso entre los países desarrollados y en desarrollo, “antes” de los efectos de los impuestos y los programas de transferencia, se observan coeficientes de desigualdad del ingreso menores en los países en desarrollo que en los países industrializados. Asimismo se observa que la curva de concentración de impuestos resulta ser fuertemente progresiva, y que constituye —conjuntamente con la acción de las transferencias y gastos públicos— el eje de las políticas utilizadas para mejorar la brecha entre la distribución primaria y secundaria del ingreso.

Chu, Davoodi y Gupta (2000) presentan una revisión integral de los aspectos cuantitativos de la incidencia distributiva en los países en desarrollo y, al respecto, señala que de los 36 países analizados solamente en 13 de ellos —casi un tercio de los mismos— se ha encontrado que el sistema tributario tiene efectos progresivos, mientras que en el resto los efectos han sido proporcionales o regresivos. Asimismo, allí se indica que a lo largo del tiempo la progresividad ha venido declinando, mostrando una tendencia contraria a los cambios esperados en la distribución de los ingresos.

En ese sentido, los autores encuentran que la estructura tributaria es el factor más importante que determina este resultado, dado que los impuestos a la renta son básicamente progresivos y la imposición al consumo no lo es, y si bien el nivel global de tributación en la región ha aumentado a lo largo de las últimas décadas, la presencia de la imposición a la renta no ha sido mayor, mientras que el grado de desigualdad regional ha aumentado y se observa una creciente participación de la imposición al consumo, sustentada en el fuerte crecimiento del impuesto al valor agregado. Por ello, y dado el bajo peso relativo de la imposición a la renta personal, los efectos distributivos del sistema tributario son muy reducidos. No sorprende encontrar escasas evidencias de que se hayan producido cambios redistributivos como consecuencia del sistema tributario.

A partir de estudios realizados específicamente y de fechas más recientes para algunos de los países de la región (Gómez Sabaini, 2006), se observa que la existencia de sistemas tributarios regresivos parece ser la norma, en claro contraste con lo que sucede en los países industrializados. Un análisis más detallado muestra que ello es válido incluso para impuestos que se esperaría fuesen progresivos. Por ello los cálculos de incidencia arrojan coeficientes de Gini después del pago de los impuestos que indican que los sistemas tributarios aumentan la concentración del ingreso respecto de la existente antes del cobro de dichos tributos en casi todos los casos. La regresividad se presenta con claridad en Argentina, Chile, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Perú. Otros países, como Costa Rica o Ecuador, muestran efectos más bien nulos.

3. Un difícil desafío: aplicar las reformas necesarias

A partir de los resultados observados en los países de América Latina es lícito preguntarse qué medidas pueden inducir un cambio en el sesgo existente para evitar la regresividad que presentan los sistemas tributarios.

El incremento de la participación del impuesto sobre los ingresos, especialmente del impuesto a las personas físicas, influiría en forma determinante en beneficio de una mayor equidad vertical en la carga.

El aumento de la participación del impuesto a la renta de las personas físicas en el sistema tributario se conseguirá extendiendo la base gravable a un mayor número de contribuyentes y eliminando las exenciones que no pueden ser defendidas en un enfoque de equidad horizontal (en donde contribuyentes de igual capacidad contributiva pagan los mismos impuestos), así como mejorando y controlando mejor el grado de cumplimiento del mismo.

La ampliación de la base del impuesto se vería muy beneficiada si se gravaran, por ejemplo, las rentas financieras y las ganancias de capital que resultan de la tenencia o realización de bienes patrimoniales de los contribuyentes, y se lograse una integración más progresiva con las utilidades obtenidas por las sociedades.

En relación con la progresividad del tributo, debe reemplazarse la escala de alícuotas por otra más concentrada, incrementando el diferencial entre la tasa que tributa el tramo de menores ingresos y el de mayores ingresos.

Dentro de los impuestos generales sobre los consumos, como puede ser el IVA, se puede paliar en alguna medida razonable la regresividad del mismo desgravando a algunos artículos constitutivos de la canasta familiar, aunque cabe mencionar que esta recomendación puede chocar con otros criterios, especialmente con el factor recaudatorio que se verá afectado por esta modificación, y con el principio de tasa única, por lo que se debe ser muy cauta a la hora de aplicar la misma.

Notas:

• [6]. El concepto de presión tributaria “efectiva” o “real” establece una distinción respecto al concepto de “nominal” o “legal”, siendo esta última la establecida en las leyes. La presencia de morosidad, elusión y evasión establecen una clara diferencia entre ambos niveles.