Hacia una mayor equidad en el financiamiento de las políticas públicas

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Introducción

Luego de un cuarto de siglo dominado por crisis y reformas, América Latina está experimentando un período de tasas de crecimiento que, aún siendo menores a las que muestra la economía mundial, superan claramente las del pasado reciente. El mérito no debe buscarse exclusivamente en causas externas. La expansión mundial (impulsada de manera especial por la creciente importancia de China e India) y la abundante liquidez de los mercados internacionales de capital se han combinado con un manejo prudente de la política macroeconómica de los países, lo que ha permitido una trayectoria sustentable en materia fiscal y la reducción de la vulnerabilidad de externa de sus economías. No obstante, teniendo en cuenta que la dinámica de esta etapa de crecimiento está dominada por un entorno internacional favorable (durante el período 2004-2006 los términos de intercambio se ubicaron un 25% por encima de los valores de la década de los noventa, impulsados fundamentalmente por los precios del petróleo, minerales y el resto de los productos primarios), debe ser considerada con suma cautela, al existir incertidumbre acerca de la evolución futura de la economía internacional (CEPAL, 2006a).

Durante los años ochenta y noventa se han producido un conjunto de transformaciones que, en lo político, determinó la consolidación de procesos democráticos, que dejaron atrás un largo período signado por la existencia de gobiernos de facto. Considerando que Latinoamérica goza del triste y conocido récord de ser la región más desigual del mundo, un documento del PNUD propone que en la región se ha configurado un singular triángulo formado por la concurrencia de democracia,pobreza y desigualdad. (PNUD, 2004, p. 36). Al mismo tiempo, las economías han mostrado un elevado grado de vulnerabilidad, al sufrir serios desequilibrios macroeconómicos, que han debido lidiar con las restricciones y límites impuestos por un escenario dominado por las consecuencias de la reestructuración de la economía mundial y la volatilidad de los flujos de capital a la región.

Latinoamérica brinda sobradas evidencias de que las crisis dejan en peor situación relativa a los sectores más pobres. Ellos son los que deben soportar en mayor medida la pérdida de ingresos y carecen de medios (tanto activos como capacidades) para amortiguar efectos negativos de las crisis, caracterizadas por la caída en los ingresos, pérdida de empleos y reducción de beneficios que otorgan los viejos estados benefactores. La capacidad para ajustarse a los cambios y mitigar los costos de las crisis es menor en los países pobres y dentro de ellos para la población en peor posición relativa. (N. Birdsal, 2007).

El consuelo usual de muchos latinoamericanos ha sido expresado por la idea de que las crisis deben ser entendidas como oportunidades. Teniendo en cuenta la gran cantidad y diversidad de problemas estructurales, pareciera ser, aunque más no haya sido en la retórica, que se han desperdiciado numerosas oportunidades de construir sociedades más solidarias y cohesionadas.

Hoy, la bonanza obliga a revisar aquellas ideas con una renovada preocupación. Teniendo en cuenta que la bonanza no logra resolver de manera automática los problemas estructurales que afectan a las políticas públicas de los países de la región, se debe preguntar si esta nueva situación es un obstáculo (como opuesta a las oportunidades que da la crisis) o un nuevo tipo de posibilidad de alcanzar esas reformas que nos pongan en camino de una sociedad que, de manera sostenible, sea más justa y solidaria. En otras palabras, se trata de preguntarnos acerca de los márgenes e incentivos para encarar esas reformas bajo las actuales circunstancias.

Por primera vez las nuevas democracias de Latinoamérica no encuentran un límite (o excusa) en la crisis macro y la restricción fiscal para atender demandas de protección por parte de la sociedad. Durante los años noventa se pretendió propiciar una bonanza a partir de las señales originadas en cierto tipo de reformas que, de manera automática, crearían las condiciones de un cambio estructural definitivo. Lamentablemente, los resultados fueron bastante diferentes y, en algunos casos particulares, se agravaron los problemas distributivos y fiscales. Adicionalmente, la creencia acrítica en los efectos mágicos de estas reformas dieron paso a un período de mayor escepticismo.

Este artículo revisará algunos rasgos salientes de esta situación de solvencia fiscal y el espacio que esta nueva coyuntura otorga a políticas públicas orientadas a lograr mejorasen la cohesión social. De manera específica, se tratará la necesidad de reformular los sistemas de protección social en respuesta al agotamiento de los viejos sistemas de seguridad social, y la revisión de las fortalezas y debilidades de los procesos de descentralización encarados en la región. En el primero de los casos se pondrá el acento sobre las políticas de pensiones y salud, mientras que en el caso de la descentralización, el argumento girará en torno a la redefinición de las políticas sectoriales y el impacto sobre la cohesión territorial. El artículo se completa con un análisis de la situación tributaria, atendiendo a las posibilidades de financiar las reformas necesarias, así como su impacto sobre la equidad.

I. La solvencia conseguida en tiempos de bonanza

Las mejores condiciones generales de la economía se han manifestado en una situación promedio más holgada en el plano fiscal. Es conveniente recordar que anteriormente, y más allá de las intenciones explícitas de política fiscal anticíclica que habían predominado en la región desde mediados de los noventa, la realidad se mostró, en muchos casos, muy diferente. La recesión de finales de esa década encontró numerosos intentos (algunos más, y otros menos efectivos) de políticas de ajuste con las que se intentó revertir situaciones de desequilibrio fiscal. Luego, esas mismas políticas se prolongaron durante la expansión posterior, cuando el fuerte crecimiento de los recursos acompañado por una política de contención del gasto determinó un importante superávit primario y tendencias hacia el equilibrio global. Se trató de políticas fiscales anticíclicas no siempre explícitas, en donde el nivel de erogaciones no acompañó el ritmo de crecimiento de producto y, mucho menos, de los ingresos [1]. (Gráfico 1).

En consecuencia, durante los primeros años de esta década, ha predominado el aumento de la presión tributaria. Esta particular dinámica a la vez origina dudas acerca de la manera en que la política fiscal de cada país va a dar respuesta a algunos interrogantes tales como: ¿hasta dónde van a contener el incremento de las erogaciones?, ¿qué expectativa tienen acerca de la persistencia en el crecimiento de los ingresos? y, en definitiva, ¿cómo están planificando la salida del presente ciclo de bonanza con una situación fiscal más sólida?

Sin embargo, este panorama no es homogéneo; es un promedio de situaciones diversas ponderadas por el tamaño de las economías. De todos modos, son muy pocos los casos que mantienen desequilibrios primarios [2]; otros tienen una situación que es resultado de la persistencia de programas de ajuste fiscal de mediano plazo (Brasil), y muchos presentan como característica destacada la existencia de mejoras significativas impulsadas por ingresos provenientes de fuentes extraordinarias, estrechamente ligadas a los términos intercambio favorables.

Muchos países de la región tienen fuentes de financiamiento no tributarias que son de suma importancia: en Venezuela, Bolivia, México, Ecuador y Chile los recursos naturales brindan ingresos fiscales de tal importancia que han relevado a sus gobiernos de la necesidad de afianzar la recaudación tributaria. Se trata de ingresos provenientes de la explotación de hidrocarburos y minería que se encuentran en buena medida en manos del sector público. Si bien pueden generar recursos tributarios, esas fuentes suelen generar ingresos no tributarios propiamente dicho (gráfico 2) [3]. La consideración de cuestiones de solvencia de mediano plazo debe considerar cuidadosamente estos recursos que dependen de fuentes no renovables. Diferentes son los casos de Panamá, que recibe ingresos derivados de la explotación del Canal, y Paraguay, que recibe rentas provenientes de la explotación hidroenergética.

Fuente: Cetrángolo y Gómez Sabiani (2007) Nota: los ingresos corresponden a los gobiernos centrales, a excepción de Argentina y Brasil, para los que se tomo la información de gobiernos generales.

En esta oportunidad no vamos a calificar la situación de cada grupo de países. Más bien, presentaremos algunos rasgos estilizados y generales que califican la situación fiscal en su conjunto y que ayudarán a especular acerca de lo que se entiende aquí como el aprovechamiento efectivo de las oportunidades que brinda la actual coyuntura. Se prestará atención a aspectos relacionados con reformas necesarias (pendientes, en curso o fallidas) en diferentes áreas de las políticas sectoriales y tributarias, que tendrán un impacto clave en la calidad de vida de los ciudadanos de nuestros países así como en la situación fiscal de mediano plazo.

II. Los desafíos de las políticas públicas

1. La nueva protección que asegure la cohesión social

La bonanza puede ser considerada como el momento propicio para responder a demandas insatisfechas que se han planteado a las políticas públicas. Lamentablemente, las sociedades deben enfrentar dos límites. El primero, y obvio, es que aún dentro de la bonanza los recursos no son ilimitados. El segundo, más complejo, en especial atendiendo a la necesidad de mejorar la cohesión dentro de nuestras sociedades, es que las reformas necesariaspueden ser diferentes en la visión de cada grupo, en cada país y en cada momento, descubriéndose, en el mejor de los casos, la existencia de cierto consenso en el diagnóstico, pero difícilmente en las recomendaciones. Muchas veces, si no siempre, se presentan dilemas de inconsistencia de propuestas, además de los requerimientos financieros que exceden las posibilidades de cada gobierno. Ello coloca a estas nuevas democracias ante la necesidad de establecer mecanismos de priorización.

Los resultados de la ola reformista de los años ochenta y noventa son clara prueba de que no necesariamente cualquier reforma involucra una mejora. Aquí se sostiene que, de la mano de una situación fiscal más solvente, es posible finalmente encarar la demorada adaptación de los viejos y disfuncionales estados benefactores de la región. Se requiere potenciar el paradigma de la protección social para acercar el objetivo de sociedades más cohesionadas, donde los ciudadanos, al sentirse incluidos ayuden a legitimar políticas públicas mediante los impuestos que les corresponde pagar. Se espera que, de esa manera, la región logre finalmente romper el círculo vicioso de Estados que no logran recaudar impuestos, entre otras razones, por ser poco legítimos, por las deficiencias y vacíos en los modos de intervención y, también, por falta de financiamiento.

El empleo ya no muestra la capacidad integradora que se esperaba hasta hace algunas décadas. Como es desarrollado en CEPAL (2006b), la protección social no puede descansar exclusivamente sobre la capacidad de los esquemas contributivos asociados al mundo laboral, lo que obliga a repensar los mecanismos de solidaridad. Hasta los años setenta se encontraba vigente el paradigma de la protección social basado en la sociedad del trabajo que, durante las escasas dos décadas de apogeo, logró ilusionar con la idea de haberse encontrado la solución definitiva para lograr la inclusión creciente de toda la población. No obstante, en América Latina, a pesar de existir una larga historia de seguridad social en algunos de sus países, el mercado laboral no logró nunca transformarse en la puerta para acceder a beneficios de la protección social que alcancen a la totalidad de la población.

Ciertamente, la seguridad social ha tenido un alcance muy limitado entre la población rural; no obstante, más importante ha sido el límite impuesto por el elevado grado de informalidad de las economías. La cobertura promedio de la seguridad social es inferior al 40% en la región, superando apenas el 45% en zonas urbanas y siendo menor al 22% en las rurales. Los países con mayor cobertura apenas superan el 60% de trabajadores urbanos que cotizan (Costa Rica, Chile, Panamá, Uruguay). (CEPAL, 2006b)).

Notas:

• [1]. Para más detalle, véase CEPAL (2006a).
• [2]. Sólo Guatemala y Honduras presentaron en el año 2006 algún desequilibrio primario (0,6 y 0,3% del PIB, respectivamente) en las cuentas de sus Gobiernos Centrales, de acuerdo con CEPAL (2007)
• [3]. Debe tenerse sumo cuidado con la lectura de la información incorporada en este gráfico, considerando la diferente modalidad en que figuran los recursos no tributarios en los esquemas contables de los diferentes gobiernos. Por ejemplo, en las cuentas del gobierno central de Ecuador se registra un total de 4,3% del PIB de "ingresos petroleros" por fuera de los tributarios para el año 2005; en cambio, en las correspondientes al mismo nivel de gobierno de Venezuela se registran 3,8% del PIB de "ingresos tributarios petroleros".