I. Introducción: el modelo latino de modernización

Toda práctica institucional nacional resulta idiosincrásica y sus avances se encuentran fuertemente condicionados por su propia historia, lo que la hace difícilmente trasplantable o reproducible. Sin embargo, la experiencia comparada pone de relieve la existencia de ciertas afinidades y similitudes entre variedades del sistema social que comparten rasgos institucionales comunes, como sucede con la que algunos científicos sociales han coincidido en denominar el "modelo latino". En mi contribución a la Conferencia Internacional Estado de bienestar y competitividad: La experiencia europea y la agenda para América Latina, celebrada en Madrid los días 26 y 27 de abril de 2007, he empleado una versión ampliada del modelo AGIL -formulado originalmente por Parsons y Smelser [2]- para sintetizar en cinco subsistemas sociales los ámbitos institucionales en que se desenvuelve el largo proceso al que la sociología del cambio social denomina modernización, que es el marco que encuadra la edificación del Estado de bienestar en Europa. Aunque la globalización ha dado lugar a una mayor o menor hibridación de todos los sistemas sociales, el efecto de "pegajosidad" derivado de la trayectoria histórica (path-dependence) en los entramados institucionales condiciona la capacidad de maniobra de las reformas y las políticas actuales, en función de la senda histórica de modernización transitada por cada país. En ese sentido, en la medida en que se acepte la existencia de una variedad latina en el proceso de modernización, la pertenencia a ella facilita la utilización de experiencias compartidas dentro del grupo.

El rasgo más sobresaliente del primer intento de modernización del modelo latino, en términos históricos, consiste en la resistencia a avanzar hacia la diferenciación de susbsistemas sociales y en la propensión al dirigismo ejercido desde el sistema político sobre los demás, como se refleja en el diagrama I. Esa fue, precisamente, la principal causa del fracaso de la modernización española hasta el último cuarto del siglo XX, porque la indiferenciación restó impulso para alimentar el proceso de innovación generalizada en que consiste la modernización, cuyo impulso ha de ser necesariamente policéntrico, so pena de generar sesgos incompatibles con la orientación general del crecimiento económico moderno, derivados de la propia definición y reglas de funcionamiento del sistema político, que, en palabras de D. C. North (2005):

"No es necesariamente una parte desinteresada y altruista en la economía sino que tiene incentivos muy fuertes para actuar de forma oportunista en orden a maximizar las rentas de quienes acceden al proceso gubernamental de toma de decisiones..... (u otorgar beneficios clientelares), de modo que no puede darse por supuesto que los gobiernos diseñen y apliquen reglas de juego que fomenten la actividad productiva" (p. 67).

De ahí que toda injerencia discrecional del sistema político sobre los otros subsistemas deba ser contemplada con precaución y ofrecer las máximas garantías de que se lleva a cabo respetando escrupulosamente las reglas formales de toma de decisiones y la necesaria autonomía de aquéllos -ya se trate del sistema económico, el cultural o el jurídico-, y especialmente en lo que se refiere al sistema de bienestar, que constituye un poderoso "recurso de poder". En lo que se refiere a Latinoamérica, el examen de lo ocurrido en catorce países entre 1973 y 1997 señala una tendencia hacia la disminución de peso del gasto en los sistemas de seguridad social más propensos a producir transferencias de renta hacia los sectores clientes del poder y un aumento de los sistemas de bienestar más universalistas, como salud y educación (Kaufman y Segura-Ubiergo, 2001), por mucho que otros indicadores de modernización institucional sitúen a la región entre 1970 y 2004 por debajo de la mitad de las cifras estimadas para los países más industrializados (especialmente en el caso de los indicadores de "independencia judicial" y "ley y orden"). Así pues, en ausencia de políticas de fortalecimiento institucional, las probabilidades de convergencia económica y de crecimiento a largo plazo resultarían muy limitadas (Edwards, 2007)

II. Cinco causas de fracaso en el modelo latino

La principal característica distintiva del fracaso histórico del modelo latino radica en la insuficiencia fiscal -cuya evolución histórica en España queda reflejada en el gráfico 1-, que produjo una incapacidad endémica para aplicar políticas de bienestar y condujo a la búsqueda de fuentes espurias de financiación, que dañaron el crecimiento y produjeron inflación, elevando la aversión al riesgo de los individuos (Mayda, O'Rourke et al., 2007).

La resolución de este problema fue la primera tarea de la transición democrática española y se puso en marcha a través del consenso interpartidario plasmado en los Pactos de la Moncloa. Esta experiencia permite extraer cinco recomendaciones o prioridades estratégicas para la edificación tardía de un sistema fiscal moderno en América Latina: 1) Devolver la centralidad a la imposición sobre la renta, aunque sin menospreciar impuestos "especiales" ni fuentes "heterodoxas", disminuyendo la dependencia de ingresos "paratributarios", coyunturales y asistemáticos. 2) Acometer el diseño de un "sistema tributario" con transparencia y perseverancia, poniendo énfasis no solo en la normativa sino, sobre todo, en su aplicación efectiva y generalizada. [3]) Vincular los impuestos a las actuaciones de gasto y las políticas públicas sobre las que existe amplio consenso, para elevar el apoyo social a las reformas tributarias. 4) Centrar las reformas sobre la ampliación de la base tributaria y de los sujetos obligados a tributar, más que sobre el aumento de las tasas de los gravámenes. [5]) Mejorar los procedimientos para hacer efectivos los tributos, reforzando la administración tributaria, coordinando a todas las administraciones que gestionan recursos públicos y mejorando las bases informativas y los registros (Carbajo, 2007).

Porque lo que parece evidente es que Latinoamérica se encuentra actualmente en la zona inferior de la curva de Laffer, zona en la que un aumento de la presión fiscal y del gasto eleva el crecimiento y contribuye a mejorar la eficiencia y la equidad. El punto de equilibrio - dado el nivel de ingresos de la región- parece situar la presión fiscal y el gasto óptimos entre tres y cuatro puntos porcentuales del PIB por encima del nivel medio actual. No cabe minusvalorar, sin embargo, las dificultades de acometer esta tarea allí donde la captura del Estado por los intereses particulares y el carácter regresivo de la redistribución de la renta, implícito en buena parte de las políticas públicas, impiden que éstas alcancen masa crítica, lo que daña gravemente sus resultados. La insuficiencia de políticas públicas y la ausencia de resultados retroalimenta el proceso, mina la confianza social en el Estado y explica que buena parte de la región se encuentre sumida en un estado al que podríamos denominar de "desánimo fiscal". De las posibilidades efectivas de invertir este círculo vicioso da buena cuenta el rápido avance de la confianza en el Estado registrada en Uruguay y algunos otros países entre 2003 a 2005 -y, viceversa, la rápida pérdida de confianza allí donde han aparecido escándalos de corrupción-. Cebar la bomba para ascender hasta el punto óptimo de la curva de Laffer requerirá necesariamente apoyo externo (Oriol Prats et al., 2007). Para resultar óptima, sin embargo, la cooperación externa debe producir efectos multiplicadores, empleando mecanismos de cofinanciación -como sucede con las políticas de cohesión dentro de la UE- y una condicionalidad moderada, seleccionando políticas y programas de actuación cuya complementariedad no sirva para reforzar el carácter regresivo de las políticas públicas domésticas.

El segundo problema endémico -asociado obviamente al primero-, es el de la incuria en la acumulación de recursos humanos. Una acumulación que solo puede ser fruto de la inversión sostenida destinada a elevar su cantidad y calidad, y que constituye la palanca estratégica para desencadenar procesos de desarrollo endógeno. Como se observa en el gráfico 2, en España el calendario de este retraso respecto a los países centrales de Europa coincide básicamente con el calendario del atraso en que incurrió el proceso español de modernización, que fue aproximadamente de setenta años. El esfuerzo de la etapa democrática española se sintetiza en el aumento en un 50% del número medio de años de escolarización del conjunto de la población, razón por la cual este stock de recursos humanos se encuentra muy desigualmente distribuido en razón de la edad. Por otra parte, las políticas de compensación interterritorial no han impedido que las diferencias de educación todavía existentes sean responsables del 40% del diferencial de productividad entre Comunidades Autónomas (De la Fuente y Doménech, 2006).

En el panorama internacional se distinguen dos modelos de políticas educativas: el denominado "enfoque del capital humano" y el "modelo de recursos humanos". El primero trata la educación como un bien y un recurso privado - cuya adquisición y posesión reporta beneficios a los individuos- y lo deja en manos de los particulares, aunque eventualmente otorgue ciertos beneficios a la inversión en esta forma de "capital", porque considera que produce también externalidades positivas para el progreso económico del conjunto de la sociedad. Pero el proceso se desenvuelve con autonomía, impulsado por el simple juego de la oferta y la demanda, y por los estímulos económicos del mercado.

El segundo considera la disponibilidad de recursos humanos directamente como un fin de interés colectivo y establece políticas públicas con el fin de garantizar una disponibilidad abundante de los mismos, anticipándose a su demanda. La congruencia entre subsistemas sociales hace que el primer modelo solo funcione bien cuando el mercado de trabajo de titulados premia adecuadamente la adquisición de educación, lo que implica un mayor grado de desigualdad salarial, en ausencia de la cual se produce infrainversión. En cambio, el modelo de recursos humanos es más igualitario, aunque corre el riesgo de producir desequilibrios apreciables entre oferta y demanda de trabajo de titulaciones si los particulares no se muestran suficientemente atentos a las señales del mercado de trabajo -en uso de la libertad de elección de profesión, en que se funda este sistema-. No obstante, investigaciones recientes indican que en buena medida la oferta de recursos humanos crea su propia demanda: por ejemplo entre 1996 y 2003 la tasa de escolarización universitaria se duplicó en Gran Bretaña, sin que disminuyese el college wage premium, o diferencia de salarios entre titulados y no titulados (Walter-Zhu, 2005).

En el ámbito de la enseñanza tecnológica superior la experiencia española -hasta los años noventa- muestra que la peor solución consiste en un modelo híbrido, en el que la inversión es financiada mayoritariamente con recursos públicos, pero las corporaciones profesionales controlan indirectamente los resultados del sistema, exigiendo programas de estudios y sistemas de evaluación desproporcionadamente rigurosos, que actúan como criba para mantener artificialmente baja la oferta de nuevos titulados. El modelo híbrido -con financiación pública y apropiación privada- tuvo su origen en el sistema francés de educación politécnica -frente a los modelos puros, de signo contrapuesto, practicados en Alemania y Estados Unidos- y todo indica que constituye una característica bastante extendida en el modelo latino. Por su parte, las tasas de escolarización secundaria en América Latina todavía equivalen a la mitad de las de los países más industrializados (Edwards, 2007, A. 1).

El aislacionismo es la tercera causa de subdesarrollo y desigualdad. Esa es probablemente la lección más evidente del fracaso español hasta la llegada de la democracia, y también de los éxitos conseguidos a partir de entonces. La etapa autárquica -con su correlato de dirigismo económico, aversión hacia el mercado, activismo monetario e intervencionismo sobre el tipo de cambio- registra los peores resultados de la historia económica de la España contemporánea. En primer lugar, porque el conjunto de políticas practicadas bajo ese régimen impide aprovechar ventajas comparativas ciertas, como la disponibilidad de mano de obra abundante y desocupada, para impulsar el crecimiento y el empleo, ya que la obsesión por el mantenimiento del tipo de cambio -debido a la presión exterior, o como substitutivo de instrumentos más adecuados para luchar contra la inflación; por razones de prestigio, y también por satisfacer los intereses de ciertos sectores económicos y financieros- obliga a practicar políticas arancelarias incompatibles con la participación del país en el comercio internacional. Paralelamente, las políticas arancelarias arbitristas -no ancladas en procesos irreversibles de apertura concertada a escala internacional apoyados, a ser posible, en acuerdos regionales- refuerzan los recursos de poder de los gobiernos dirigistas, subordinando todavía más a los empresarios respecto a los gobiernos, lo que introduce incentivos para que éstos orienten su acción hacia la obtención de concesiones y la extracción de rentas monopolistas, en lugar de concentrarse en la concurrencia y la mejora de la eficiencia económica y en la innovación tecnológica y organizativa.

Notas:

• [2]. Véase la discusión del modelo, la bibliografía y la documentación específica en Espina (2007a).
• [3]. Cuyos efectos negativos tienen, sin embargo, mucho menor reflejo en las preferencias electorales de la población, marcada más por su papel de consumidor que de productor (Baker, 2003).
• [5]. Véase el análisis de Weyland (2005), que estudia el proceso de difusión institucional del modelo chileno de privatización para la reforma de los sistemas de pensiones en Latinoamérica, contrastando estos dos modelos de con los de "presión exterior" y de "imitación normativa".