Habitualmente, las normas constitucionales relacionadas con derechos sociales imponen misiones al Estado, y encomiendan a los poderes públicos realizar ciertas metas y velar porque se satisfagan ciertas necesidades en materia de salud, vivienda o la defensa del medio ambiente. Muchas constituciones recientes y algunos tratados internacionales de derechos humanos también encomiendan al Estado adoptar medidas de acción positiva para remover obstáculos socio-económicos que impiden la plena realización de los derechos y establecer medidas de trato diferenciado en favor de grupos sociales que han sido desaventajados históricamente, como las mujeres, los indígenas, los niños, los adultos mayores, las personas con discapacidad, y otros más. Recientemente, también se ha tendido a reforzar el sistema de controles, con la creación de órganos de contralor novedosos, como la institución del Ombudsman o Defensor del pueblo, o de instituciones públicas que proveen una auditoría financiera independiente.

Por su parte, las llamadas garantías jurisdiccionales otorgan a los titulares de derechos la capacidad de someter denuncias de incumplimiento de las obligaciones emanadas de esos derechos ante un poder independiente de los sujetos obligados -sean estos públicos o privados- y, dado el caso, confieren competencia a ese poder independiente para forzar el cumplimiento y establecer reparaciones o sanciones. Se trata de garantías secundarias, es decir, que entran en juego sólo cuando los poderes encargados de concretar e implementar derechos incumplen con su obligación: recién entonces cobra sentido la posibilidad de reclamo judicial.

Sobre este punto, la metáfora contractual aplicada a la legitimación del poder estatal no se aparta significativamente del espacio que ocupa la judiciabilidad en el terreno tradicional de los contratos entre individuos. Es decir, que la solución de controversias vinculadas con incumplimientos alegados debe iniciarse con el diálogo entre los contratantes, ya que el litigio judicial por su carácter contencioso insume costos y tiempo, y es adecuado sólo cuando no hay solución posible por otra vía [15].

Una preocupación central de la teoría jurídica contemporánea ha sido, justamente, la efectividad de las garantías jurisdiccionales, particularmente cuando el Estado incumple o viola derechos fundamentales. Por su parte, las garantías sociales o extra-institucionales son instrumentos de defensa o tutela de los derechos, cuya operación depende directamente de sus titulares y no de la actuación de los poderes públicos y se usan fundamentalmente en momentos de conflicto.

Se hace necesario desarrollar instrumentos que permitan detectar incumplimientos, exigencia que conecta con la discusión contemporánea sobre la necesidad de desarrollar indicadores en materia de derechos humanos en general, y de derechos económicos, sociales y culturales en particular.

En materia de derechos sociales, el acceso a la información pública supone poder informarse y poder evaluar las políticas sociales a partir de indicadores relativos al contenido de esas políticas y a sus resultados [16]. El Estado debe producir y poner a disposición de los ciudadanos, como mínimo, información sobre el estado de la situación de las diferentes áreas concernidas, especialmente cuando su descripción requiera de mediciones expresadas mediante indicadores. También sobre el contenido de las políticas públicas desarrolladas o proyectadas, con expresa mención de sus fundamentos, objetivos, plazos de realización y recursos involucrados. La información a disposición del público debe incluir datos que permitan ilustrar la situación de los derechos cuya satisfacción requiere del desarrollo de políticas públicas, por ejemplo, en materia de salud, educación, vivienda, seguridad social, alimentación y acceso a agua.

En segundo lugar, es importante instaurar mecanismos de denuncia, consideración y solución de los incumplimientos. Esta exigencia debe enmarcarse en el diseño y perfeccionamiento de mecanismos de responsabilidad política y jurídica, y en la discusión sobre las responsabilidades (accountability) de los poderes políticos.

En el horizonte del cumplimiento del contrato y en aras de la responsabilidad ciudadana ante los derechos de los demás, es necesario modificar sustancialmente ciertos vínculos tradicionales con el Estado, sean individuales o en tanto miembros de determinadas colectividades. Por ejemplo, superar el uso corporatista de la política social requiere que el Estado recupere su lugar en tanto garante del bien común, y se sustraiga de la captura de grupos de interés. Otro ámbito de innovación, en el que se ha avanzado en la última década para superar prestaciones asistenciales, consiste en consolidar los compromisos y corresponsabilidades de beneficiarios de los programas sociales seleccionados de manera no clientelista, trueque que hace a los beneficiarios corresponsables de encarar sus dificultades. Otro terreno en que debe modificarse la relación del ciudadano con el Estado tiene que ver con lograr una consistencia entre la provisión pública de servicios y la eficiencia; aquí la óptica es la del ciudadano en tanto funcionario público: para mejorar la calidad y pertinencia de los servicios sociales, elevar la equidad y garantizar coberturas adecuadas deben estructurar incentivos conforme a nuevas reglas del juego asociadas con criterios de desempeño y con el rendimiento de cuentas. Otro plano tiene que ver con el ciudadano en tanto participe de la combinación público privada; tanto para asegurar la eficiencia y la eficacia de las prestaciones, como para contribuir a que se satisfagan las condiciones de equidad, toda combinación pública privada debe estar regida por regulaciones y por procedimientos que garanticen relaciones de competencia (Sojo, 1999). Como se ve, los mecanismos requeridos para superar estas lógicas contribuyen al cumplimiento del contrato de cohesión social.

III. Un énfasis renovado del financiamiento

El contrato de cohesión social se cristaliza en un pacto fiscal, combinado con recursos de los sistemas contributivos. Es prioritario establecer reglas fiscales claras, que se contemplen niveles y fuentes de financiamiento contributivo y no contributivo de carácter solidario, y reconocer umbrales de satisfacción de derechos sociales que sean explícitos, garantizados y exigibles (CEPAL, 2006).

Se requiere voluntad política para decidir sobre aspectos esenciales tales como la estructura de financiamiento y la provisión de prestaciones y el monto y la naturaleza de la solidaridad. La relación entre el financiamiento con impuestos generales y el contributivo puede resultar conflictiva, pues en casi todos los países existe habitualmente un sistema de protección social contributivo, respecto del cual cabe establecer niveles de financiamiento solidario, que pueden ser distintos a los vigentes. Para resolver estos dilemas, cabe considerar mecanismos que impriman solidaridad al financiamiento y contribuyan a la provisión eficiente de prestaciones. Para incrementar la solidaridad de los sistemas de protección social, por ejemplo, pueden crearse fondos de solidaridad, que consideran la capacidad contributiva y la diversificación de riesgos. También son fundamentales regulaciones en materia de aseguramiento y en cualquier circunstancia de combinación público-privada, para evitar dinámicas de "descreme".

El pacto, en consonancia con los principios de universalidad y solidaridad (CEPAL, 2000), debe velar por la transparencia y la eficacia en el uso de recursos. Debe apuntar a construir consensos que permitan garantizar umbrales de protección social a todo miembro de la sociedad por el solo hecho de ser ciudadano, que sean realista en función del nivel de desarrollo de la sociedad y del margen viable de redistribución y transferencias entre distintos sectores, y que implica actuar en aras de su viabilidad política, como asimismo expandir los umbrales de protección, de previsión y de inversión social. Tanto el ritmo de expansión como su secuencia y progresividad deben considerar un margen para redistribuir recursos, pero también su ampliación mediante el crecimiento económico. Las medidas redistributivas deben resguardar la competitividad, y que el crecimiento económico sea sostenible.

A lo anterior se agrega el desarrollo de formas concretas de solidaridad, cuyos mecanismos pueden variar de un país a otro, por razones de edad, género o condiciones de empleo, ingreso y vulnerabilidades específicas; forjar una institucionalidad social que tenga suficiente autoridad y legitimidad; y velar por la vigencia efectiva de la solidaridad en el financiamiento fiscal y contributivo, también mediante la regulación.

En el caso de los sistemas contributivos, la solidaridad debe buscarse en el marco de la optimización social de los aportes. Asimismo, debe aspirarse a determinadas retribuciones a partir de los aportes, que eviten abusos en nombre del principio de solidaridad. Debe vincularse el esfuerzo contributivo individual tanto con la cantidad y calidad de las prestaciones efectivas, como con el principio de solidaridad. Debe finalmente avanzarse en la progresividad en materia de gasto social y de carga tributaria; beneficiar claramente a los grupos más desprotegidos mediante la inversión social, e introducir estándares sobre efectos en materia de cohesión social del incremento de recursos que el Estado deberá asumir como una obligación derivada del pacto.

Quisiéramos concluir señalando que el concepto de contrato social como factor de cohesión social, si bien arranca del principio de la indivisibilidad de los derechos, considera con realismo la relación entre cumplimiento y exigibilidad de ellos de acuerdo a los recursos disponibles, planteándose, eso sí, la aspiración a las metas más altas posibles de alcanzar.

De otra parte, a partir del "amable escepticismo" frente a la naturaleza humana, se pone el acento en que los elementos de solidaridad que este contrato conlleva, tienen como contraparte el beneficio no sólo colectivo sino individual, que genera una sociedad más cohesionada, justa y pacífica.

Referencias bibliográficas

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Notas:

• [15]. Sobre las restricciones e inconveniencias de la judiciabilidad de los derechos sociales, ver capítulo I de CEPAL (2007) y Abramovich y Courtis, 2002, p. 249.
• [16]. Ver capítulo dos de CEPAL (2007).