Por esto, un contrato de este carácter plantea el papel y los deberes del Estado y de los miembros de la sociedad respecto del logro de una cohesión social democrática, y apela a que se cumplan tales deberes. Añade también exigencias y demandas de reconocimiento -que no son reducibles a la redistribución de recursos materiales-, relacionadas con la distinción y el reconocimiento de diferencias sociales relevantes, tema al cual ya nos referimos en el apartado previo.

1. ¿Quiénes, y cómo participan?

El eje inclusión/exclusión que plantea la cohesión social pone sobre el tapete la interrogante respecto de cuáles actores participan en el contrato y, correlativamente, sobre las obligaciones recíprocas que se establecen. Para que tenga un sentido de cohesión, deben participar y deben valer los intereses de sectores que tradicionalmente han sido excluidos o marginados de los mecanismos procedimentales de diálogo institucional. Los procedimientos de diálogo, renegociación y reequilibrio entre las partes que requiere la ejecución del contrato permiten tanto concretar, redefinir y actualizar las obligaciones recíprocas, como alertar sobre desviaciones e incumplimientos. Los mecanismos de participación, consulta y diálogo son pertinentes para establecer prioridades de política pública, diseñar las políticas, y evaluar su implementación y seguimiento.

Esta perspectiva además resulta válida no solo para superar parcialmente la exclusión tradicional de sujetos sociales, sino para encarar la complejidad creciente de la vida social, y para captar diferencias sociales relevantes en cada etapa histórica que requieren poner en marcha políticas sensibles a esas diferencias. Ello significa trascender una noción puramente delegativa y representativa de la democracia, en favor de canales múltiples de consulta, participación, diálogo y concertación social. Es decir, que la perspectiva del contrato de cohesión social fortalece la concepción participativa o deliberativa de la democracia ante los poderes públicos, no como alternativa a la democracia representativa, que sigue siendo la columna vertebral del sistema democrático, sino como un complemento y enriquecimiento.

Por ello, la participación debe tener lugar dentro de los cauces previstos por la democracia representativa y debe gozar de articulaciones institucionales que permitan hacer y visibilizar planteamientos ante los poderes públicos. En ese sentido, es inadecuado promover experiencias de concertación y diálogo en torno a temas cruciales que estén desprovistas de tales articulaciones. Ello, además de alterar inadecuadamente las reglas del juego básicas de la democracia representativa, también usualmente es ineficaz en términos de su impacto en las políticas públicas, con lo cual puede acarrear efectos muy indeseados para la cohesión social, como coadyuvar al desencanto y socavar el afecto ciudadano a la política.

Entre las iniciativas de participación se cuentan el derecho de iniciativa popular para presentar leyes ante el Congreso, las audiencias públicas como mecanismo previo a la toma de decisiones o a la adopción de normas por parte de la Administración y del Congreso, las distintas formas de consulta ciudadana, y los procedimientos de impugnación pública de propuestas de los poderes políticos.

Frecuentemente, los derechos sociales se han desarrollado ampliando la discrecionalidad de los aparatos burocráticos a cargo de la política social (Ferrajoli, 2002). Extender a esta materia la concepción participativa o deliberativa de la democracia destaca cuán importantes son los mecanismos de participación, diálogo y la fiscalización ciudadana respecto de la administración pública. En ese sentido, son vitales los canales de diálogo y participación de los destinatarios de políticas sociales, para que sean comprendidas sus necesidades y reivindicaciones, éstas sean consideradas al priorizar objetivos, y se generen canales de retroalimentación que permitan ajustar y corregir la formulación e implementación de políticas.

Asimismo, esta perspectiva es válida cuando se consideran las demandas de políticas públicas específicas y de carácter transversal que plantean en la región grupos de mujeres, organizaciones indígenas y de afrodescendientes, o colectivos tales como las personas con discapacidades. Establecer mecanismos de consulta y participación de los destinatarios en la formulación, implementación y monitoreo de las políticas públicas promete políticas más eficaces y que incrementen el sentido de pertenencia de los ciudadanos.

2. Consecuencias del incumplimiento: los mecanismos de exigibilidad del contrato

Como los contratantes del pacto de cohesión social son desiguales en términos de sus recursos materiales y políticos, deben preverse mecanismos para proteger a las partes más débiles. Entre otros aspectos, evitar imponerles obligaciones desproporcionadas. Pueden establecerse también beneficios que compensen las desigualdades -aspecto que se analizará más adelante en relación con el pacto fiscal que sustenta el contrato de cohesión social-. Asimismo, pueden considerarse formas específicas de consulta. Como requisito para validar modificaciones contractuales, puede en el mismo sentido exigirse cumplir con determinados requisitos procedimentales.

Cuando se considera el financiamiento de los sistemas de protección social y la inversión sectorial en capital humano, la distribución de cargas en el cumplimiento de las exigencias del contrato merece particular atención. Por razones redistributivas y para diferenciar riesgos, los mecanismos de solidaridad permiten modificar el ingreso primario obtenido en el mercado laboral y enfrentar contingencias imprevistas, que resultan catastróficas o insoportables para alguna de las partes (Sojo, 2003).

Respecto de la cohesión social, es crucial considerar el carácter de los instrumentos o medios que se eligen para cubrir el acceso a niveles dignos de vida de toda persona. También es fundamental cómo los diversos grupos sociales participan en la realización de tales exigencias. Por ejemplo, si la distribución de la carga fiscal es redistributiva o regresiva, cuál es el grado de vigencia de los principios solidarios en el financiamiento contributivo de la protección social, y si la política social cuenta con mecanismos redistributivos.

Habiendo explicitado el uso de la metáfora contractual, es válido preguntarse por las consecuencias que acarrea incumplir el contrato, y cuáles son los mecanismos de exigibilidad, cuestión que se sitúa en el plano de las denominadas "garantías" de los derechos. No casualmente, el término jurídico "garantía" se origina en el campo contractual, donde es de uso corriente: así, se habla de garantías hipotecarias, garantía de un contrato de alquiler, etcétera. Como se vió, la noción de contrato supone reglas que confieren poder para consensuar derechos y obligaciones. Sin embargo, ya que la efectividad no puede quedar librada únicamente a la buena voluntad de los contratantes o bien, en el contexto de la cohesión social, a la del Estado, para hablar con propiedad de un derecho fundado en las obligaciones asumidas en el contrato, se requieren también mecanismos de garantía.

La reflexión sobre la noción tradicional de garantía cobra particular relevancia en materia de obligaciones relacionadas con la cohesión social. Los procedimientos de exclusión mercantil característicos de la concepción relacional del contrato no pueden trasladarse al campo de la cohesión social, dado el carácter de las partes y la inevitabilidad de la coexistencia social en un ámbito territorial estatal. Tampoco hay un equivalente exacto de la sanción de "deserción" del contrato social, en caso de que una sección de la población considere incumplidas las obligaciones que el Estado tiene a cargo

[11]; aunque algunos matices relacionados con esta idea emergen en ciertos instrumentos de autotutela.

Como primer paso para avanzar en la reflexión sobre las consecuencias de incumplimiento del contrato de cohesión social, es adecuado aclarar qué se entiende por garantía. Las garantías son mecanismos o técnicas de tutela de los derechos, destinados a asegurar su efectividad. En el campo estricto de la teoría contractual del derecho privado, la garantía principal de un contrato es su exigibilidad judicial o justiciabilidad en caso de incumplimiento, y habitualmente se habla también de garantías para referirse a una serie de técnicas que fortalecen la efectividad de esa justiciabilidad [12]. Pero cuando la idea de garantía se traslada a la metáfora contractual de los poderes y deberes del Estado, debe ser adaptada de manera considerable.

Cabe comenzar por recordar que la primera forma de garantía social o extrainstitucional en la esfera pública consiste en que los derechos civiles y políticos se ejerzan de manera irrestricta, especialmente aquellos que permiten criticar al gobierno, dirigirle reclamos, participar en la vida política y proponer alternativas políticas. Es decir, las libertades de conciencia, de expresión, de reunión, de manifestación y de asociación, el derecho a votar, el derecho de petición, el derecho a formar partidos políticos, y a aspirar a cargos electivos y a otros cargos públicos en igualdad de condiciones, etcétera. Como ya se trató en el apartado I, los derechos humanos son interdependientes e indivisibles: la satisfacción de derechos sociales es indispensable para la existencia de derechos civiles y políticos, que para ejercerse requieren también al menos una satisfacción de las necesidades humanas básicas. Inversamente, los derechos civiles y políticos son indispensables para controlar el cumplimiento de las obligaciones que emanan de derechos sociales: sin su respeto, el Estado se apropiaría de la discusión sobre las necesidades insatisfechas de grupos sociales, y acallaría toda posibilidad de crítica y de cambio por parte de la ciudadanía.

Respecto de la cohesión social, cabe referirse a las garantías relacionadas con los derechos sociales, y destacar algunos aspectos pertinentes de las garantías políticas. De las garantías políticas, debe realzarse la garantía de igualdad y la prohibición de discriminación, y los principios de generalidad y universalidad de la ley. Además, en materia de derechos sociales se ha desarrollado como complemento de la necesaria progresividad de los avances en el área social, la prohibición de regresividad o retroceso, que limita la posibilidad de que el Estado reduzca niveles de protección social que ya fueron asegurados normativamente.

El goce efectivo de los derechos sociales previene de la irrupción de formas radicales de autotutela, que pueden afectar la tranquilidad pública, la libertad de circulación, el respeto a la legalidad o a la propiedad ajena [13]. La irrupción eventual de formas radicales de autotutela puede, de manera negativa, inducir a la cooperación a quienes teman irrupciones radicales de otros debido a eventuales desafectos con las reglas de convivencia vigentes; en este caso, la amenaza de ruptura hace de la cooperación una acción racional para la vida en común entre los seres humanos (Bonvechi y Cruces, 2006). Pero debe reconocerse que la historia de los derechos sociales, en buena medida, es la historia del empleo ostensivo de algunas formas de autotutela de derechos y de su posterior reconocimiento e institucionalización. Algunas formas han sido explícitamente incorporadas y reguladas por el ordenamiento jurídico: el ejemplo más típico es el derecho a huelga [14]. Otras, consisten en modalidades de ejercicio de otros derechos y libertades: así, las marchas, movilizaciones y protestas sociales, los boicots de consumidores y usuarios y otros modos de expresar públicamente disconformidad, como las huelgas de hambre, son ejemplos del ejercicio de libertades tales como las de reunión, expresión y manifestación, la libertad de contratar, o la libertad de disponer del propio cuerpo.

En la región, en este marco puede además hacerse efectivo el espíritu universal que contienen principios como los de Limburgo y Maastrich, que admiten, por un lado, que el cumplimiento de las garantías de contenidos mínimos debe evaluarse considerar la limitación de recursos, pues las medidas deben tomarse hasta el máximo de los recursos de que se disponga. Pero, por otra parte, que un Estado sólo puede aducir el no cumplimiento de las obligaciones mínimas por la falta de recursos disponibles, siempre y cuando demuestre que ha realizado todo esfuerzo a su alcance para utilizar la totalidad de los recursos que están a su disposición en pos de satisfacer, con carácter prioritario, estas obligaciones mínimas (Abramovich y Courtis, 2002, p. 90).

Notas:

• [11]. Respecto de una restricción semejante prevenía Hirschman (1976) hace años al plantear las limitaciones a "la salida" de la comunidad a la que se pertenece.
• [12]. Entre ellas, la extensión subsidiaria del reclamo judicial a otras personas consideradas solventes, la separación o la demostración de existencia de bienes o valores para demostrar que existen medios suficientes para afrontar un
• [13]. Ver Roberto Gargarella (2000), pp. 285-293 y (2005), pp. 13-48.
• [14]. Cfr., respecto del derecho de huelga como forma de autotutela de los derechos de los trabajadores, Baylos Grau (1987) y (1991), Cap. 4.