En este marco debe ser analizada la cohesión social, que adquiriría un contenido negativo si se guiara por valores de exclusión y de negación de la diversidad o fuera contraria a la democracia. Con las certeras palabras de Amartya Sen (2006), cabe precaver respecto de la disgregación social inherente a posturas que proponen un sistema de divisiones sociales singular y comprensivo, según el cual los seres humanos se encasillan y se adscriben a una identidad única e inevitable. Por el contrario, el contrato de cohesión social que se asienta en valores democráticos debe partir de que las identidades sociales y de los individuos son plurales, y de que una identidad no debe obliterar la importancia de otras.

De allí la necesidad de precisar la racionalidad política de la cohesión social. A tal efecto y partiendo del concepto de cohesión social planteado por CEPAL (2007a) y de las tensiones principales que emergen en la región latinoamericana y caribeña, Ernesto Ottone y Ana Sojo (2007) fijan la mirada en el vínculo de la cohesión social con la democracia, a partir de dos dimensiones: la óptica de la igualdad y de la diferencia, y la contribución de la cohesión social a la calidad de la democracia, esfuerzo que supera ampliamente la sola modernización del Estado o una batería de políticas públicas, y debiera facilitar el liderazgo y la capacidad de conducción política. Entre otros aspectos, se previene respecto de que encarar la "negación del otro" implica a la vez actuar contra la fragmentación social y el refugio comunitario particularista, y establecer una relación no contradictoria, sino armoniosa entre libertad e igualdad.

El contrato de cohesión social (CEPAL, 2007a) busca precisamente comprender y plantear el papel y los deberes del Estado y de los miembros de la sociedad respecto del logro de una cohesión social democrática y apelar al cumplimiento de tales deberes. Apela a legitimarla como objeto de las políticas públicas, y contribuye a designar el papel de las instituciones que son pertinentes para promoverla: entre ellas destacan las vinculadas con el logro del bienestar social y con la creación de las condiciones políticas, jurídicas e institucionales requeridas. Requiere sinergias entre interacciones políticas, disponibilidad de recursos y un entramado institucional.

Consagra y privilegia una relación de largo plazo entre las partes, y considera que los términos pactados pueden adaptarse periódicamente a eventuales modificaciones de la coyuntura, mediante mecanismos consensuados de diálogo, de negociación y de reajuste. En aras de tal objetivo, es conveniente establecer procedimientos permanentes de negociación, de renegociación y de repartición solidaria de cargas en la sociedad.

Como los contratantes del pacto de cohesión social son desiguales en términos de sus recursos materiales y políticos, deben preverse mecanismos para proteger a las partes más débiles. Entre otros aspectos, evitar imponerles obligaciones desproporcionadas. Pueden establecerse también beneficios que compensen las desigualdades y asimismo, pueden considerarse formas específicas de consulta.

Grynspan y López Calva (2007) discuten tres propiedades básicas que debe tener ese contrato social: estabilidad, eficiencia y justicia. Propiedades que tienen particularidades propias de grupos específicos, para diferenciarlas de los derechos universales, que conforman un componente universal y "cuya provisión es condición necesaria para la integración de un grupo social con capacidad de organización política y económica¨.

4. Algunas implicaciones para el financiamiento

Es fundamental cómo los diversos grupos sociales participan en la realización de las exigencias de la cohesión social; por ejemplo, si la distribución de la carga fiscal es redistributiva o regresiva, cuál es el grado de vigencia de los principios solidarios en el financiamiento contributivo de la protección social, y si la política social cuenta con mecanismos redistributivos.

Al respecto, la solvencia fiscal que experimentan en la actualidad la mayoría de los países de la región abre espacios para mejorar la cohesión social en los sistemas de pensiones y salud y para que procesos de descentralización redefinan las políticas sectoriales y el impacto sobre la cohesión territorial. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la bonanza fiscal se fundamenta en muchos casos en altos precios de las materias primas que exporta la región. Si bien es previsible que esta situación se mantenga en el mediano plazo, más allá de la turbulencia de los mercados financieros en nuestros días, es necesario asegurar el financiamiento de los programas sociales en el mediano plazo, mediante reformas tributarias que consideren la distintas problemáticas nacionales. Al respecto, no puede desconocerse la relativa baja presión tributaria en la región, aunque con una gran heterogeneidad entre países. Si bien la competencia global impone ciertas restricciones a las capacidades tributarias de los estados, no puede desconocerse que los gobiernos no han tenido, en general, la voluntad política para aumentar sus recursos.

Desde esa perspectiva resulta de especial utilidad el aporte de Oscar Cetrángolo y Juan Carlos Gómez Sabaini (2007), que a partir de un análisis de la situación tributaria, considera las posibilidades de incrementar el financiamiento fiscal, de mejorar la progresividad impositiva y de reducir la volatilidad, que ha sido uno de los principales factores detrás de la inestabilidad de las políticas sociales en la región.

Además de la necesidad de aumentar en la mayoría de los países de la región los recursos fiscales, debe prestarse especial consideración a las características de los sistemas de protección social en la región. Debido a la dinámica de los mercados de trabajo, la cobertura de la protección social no ha aumentado; por su parte, las restricciones del financiamiento solidario han erosionado los mecanismos de cohesión social y, al tiempo, han ejercido una presión adicional sobre el presupuesto para brindar ciertos niveles de protección a los excluidos. Por ello es imprescindible introducir mecanismos de solidaridad en estos sistemas, tal como discuten Cetrángolo y Gómez Sabaini (2007). Ello ayudará a mejorar la cohesión social facilitando el acceso a la protección social en un marco de menor demanda sobre los recursos tributarios. El mismo razonamiento podría aplicarse en el ámbito regional, para considerar políticas compensadoras entre regiones (Machinea y Uthoff, 2007).

Las diferencias en este campo entre América Latina y el Caribe y Europa son considerables, y se manifiestan en las tres aspectos: la diferencia en el monto de la recaudación, aun ajustando por nivel de ingreso (Titelman y Cruces, 2006), la menor relevancia en la región de los impuestos directos, y la existencia de políticas sociales en Europa con una mayor contenido de criterios universales y de solidaridad en relación con las existentes en América Latina y el Caribe. Estos tres elementos han sido claves para reducir la desigualdad y mejorar la cohesión social en Europa y difícilmente se pueda avanzar en estos ámbitos sin adoptar, con las diferencias objetivas entre regiones, criterios similares del otro lado del Atlántico.

En términos generales, si el contrato de cohesión social mencionado en este documento no tiene un correlato en términos de un pacto fiscal en línea con los comentarios precedentes, se corre el riesgo de vaciar de contenido a dicho contrato y de condenar la búsqueda de la cohesión social a la retórica, que a veces ha acompañado a la política de la región, sin sustento en cuanto a su viabilidad política y económica.

Pero el reto de la equidad trasciende el financiamiento en sentido estricto. En el caso de las instituciones encargadas de la política social, por ejemplo, un imperativo es su consolidación institucional, lo cual trasciende la acentuación de la eficiencia y el incremento del nivel del gasto social. Las tareas son demandantes, ya que las políticas sociales aspiran a ser redistributivas y los problemas que atienden son multidimensionales. Su acción suele cruzar límites jurisdiccionales, exige movilizar recursos en todo el territorio, e involucra a diversos actores en sus múltiples etapas y reúnen componentes intertemporales. Se trata de establecer criterios que promuevan la eficacia de la labor pública en materia social, considerando un marco de intervención integral. Además de la incorporación y retención de personal técnico competente y de disponer de los recursos económicos necesarios, se trata de que objetivos y atribuciones claras, que reflejen consensos políticos reforzados por las normas legales pertinentes, puedan constituir una guía y mandato para las instituciones respectivas (Machinea y Cruces, 2006).

5. Aspectos particulares de la cohesión social en Europa y en América Latina

Europa enfrenta en la actualidad un desafío relacionado con las aceleradas transiciones demográficas y las transformaciones de las familias que, entre otras cosas, parecen evidenciar la insatisfacción de las mujeres con la reclusión en el hogar y con sus arduas incursiones en el mercado y la vida pública, así como la pertinaz lentitud de cambios culturales respecto de la división del trabajo doméstico entre los integrantes de las familias, y la debilidad de las políticas de apoyo social a las tareas del ámbito reproductivo y de cuidado. El envejecimiento de la población tensiona el financiamiento de los sistemas de protección social, tanto al reducirse el aporte contributivo y fiscal de la población activa, como al incrementarse las necesidades de cuidado de la población y sus costos, con efectos serios para las mujeres, de no mediar una intervención pública. (Sojo, 2007b).

En la familia, la demanda de trabajo doméstico no remunerado proviene de cuatro categorías sociales principales: niños, enfermos, ancianos, y ocupados con jornadas laborales extensas y con limitada o sin disposición a asumir tareas domésticas y de cuidado. Si bien la primera se está reduciendo, las otras categorías aumentan y la necesidad de atención de ancianos conforme aumenta la esperanza de vida será mayor (Durán, 2006). Cobra creciente importancia, por tanto, el análisis de la cantidad de trabajo no remunerado que producen los hogares, de los cambios en la distribución -quién lo produce, quién lo recibe-, de su contenido -qué tareas se efectúan-, de la calidad y de la valoración social del trabajo (Ib. p. 4). En ese sentido es importante la ley de dependencia que recientemente se promulgó en España.

Al respecto, María Teresa Gallego (2007) esboza las políticas de igualdad de oportunidades en la Unión Europea, como elemento de cohesión social para la igualdad de género. Distingue una primera etapa con énfasis en el empleo, complementada ulteriormente por medidas en otros ámbitos, fundamentalmente respecto de la familia, que buscan lograr una independencia económica para las mujeres y los hombres, y conciliar la actividad laboral con la vida familiar. También medidas destinadas a promover la participación paritaria de las mujeres y los hombres en la toma de decisiones y a erradicar la violencia de género. España también ha legislado recientemente en materia de violencia de género.

No es de extrañar que la situación en América Latina y el Caribe en este plano sea aún más problemática. Aunque hay avances considerables en los últimos años, las mujeres siguen teniendo serias dificultades para conciliar la independencia económica con las obligaciones vinculadas al trabajo de cuidado familiar, que, con contadas excepciones, tiene escaso apoyo de los gobiernos locales y nacionales. A los problemas asociados a sus obligaciones en la reproducción social, incluyendo el creciente peso en las mujeres como receptoras de los programas sociales familiares, que determina una relativamente baja participación en el mercado laboral, se suma la discriminación en distintos ámbitos, incluyendo el empleo, que se refleja en la calidad de los mismos y en los niveles salariales. Esta problemática ha estado presente en la última Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, en la que se discutió, además de la participación política de las mujeres, los temas vinculados con la economía del cuidado familiar, no sólo desde la óptica valorativa sino, además, considerando su impacto sobre el ingreso de las mujeres y sobre la menor cobertura de protección social (CEPAL, 2007b)

Notas: