2. Tensiones de la cohesión social en la región

En América Latina y el Caribe emerge con el término cohesión social la impetuosa necesidad de encarar pertinaces problemas: los altos índices de pobreza e indigencia; la extrema desigualdad que nos caracteriza, las diversas formas de discriminación y de exclusión social que hunden sus raíces muy atrás en nuestra historia, y que pueden obliterar o debilitar el sentido de pertenencia a la sociedad (CEPAL, 2007a).

No obstante, según la perspectiva de la contribución de Tironi y Sorj (2007), esos problemas no habrían impedido ciertas formas de cohesión social en la región. Más aún, según estos autores, la cohesión social, en términos relativos, habría sido estable en el tiempo en América Latina. Pero, a diferencia del modelo europeo o norteamericano, que respectivamente analizan, ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden considerarse su principio o fundamento. La hipótesis, en proceso de elaboración, es que la cohesión se ha sustentado básicamente en los planos de la cultura y la reciprocidad, que se han articulado en instituciones tan diversas como la comunidad, el mestizaje, la religiosidad, las relaciones familiares y se han vinculado con formas de organización políticas tan diversas como el patronazgo, el caciquismo, el populismo. Por su parte, tendencias de muy diverso carácter y sometidas a fuertes transformaciones tendrían efectos sobre la cohesión, tales como la urbanización, la extensión de las relaciones de mercado y la globalización, el rol de la política y del Estado, la masificación de los medios de comunicación, las mutaciones en la familia y en el rol de la mujer, las transformaciones de la auto-representación de los grupos étnicos, la aceleración y diversificación de los flujos migratorios. De allí que estas tendencias se propongan como agenda de investigación [2].

Por el contrario, otros autores han fijado la atención en el fenómeno de la polarización en la región, perspectiva que abarca la noción de "distancia social" y de identidad en el seno de un grupo, para indagar en la contraposición social de grupos debido a ciertas características que los distinguen. Ciertos hallazgos son importantes: sociedades altamente fragmentadas pueden ser más propensas al conflicto que sociedades homogéneas; la intensidad del conflicto es mucho más severa en sociedades altamente polarizadas, aún cuando la ocurrencia del conflicto sea menos frecuente; el inicio del conflicto depende del sistema político, es decir de la existencia de instituciones eficaces que faciliten la solución sin conflicto. Asimismo que, la relación entre polarización o fragmentación y conflicto no es monotónica, y que la intensidad del conflicto depende positivamente del grado de polarización. Sin embargo, análisis económetricos inspirados por el estudio de la desigualdad y el crecimiento, arrojan resultados ambiguos, por ejemplo respecto de que la fragmentación étnica sea un determinante del conflicto. Según los autores, es muy probable que aquella evidencia esté reflejando la inexistencia de mecanismos institucionales efectivos de solución de conflicto, variable que es difícil de incorporar empíricamente (Grynspan y López-Calva, 2007).

Por su parte, la óptica de la CEPAL (2007a) enfatiza que la cohesión social se refiere tanto a la eficacia de los mecanismos instituidos de inclusión social, como a los comportamientos y valoraciones de los sujetos que forman parte de la sociedad. Los mecanismos comprenden, entre otros, el empleo, los sistemas educacionales, la titularidad de derechos, y las políticas pro-equidad, probienestar y de protección social. Los comportamientos y valoraciones de los sujetos abarcan ámbitos tan diversos como la confianza en las instituciones, el capital social, el sentido de pertenencia y solidaridad, la aceptación de normas de convivencia, y la disposición a participar en espacios de deliberación y en proyectos colectivos. Lejos de disiparse, las viejas preocupaciones de Durkheim sobre los problemas de la cohesión social en contextos de modernización y progresiva división del trabajo, parecen confirmarse a la luz de las dinámicas de la globalización, que plantean con renovada fuerza la erosión, el debilitamiento y la vertiginosa transformación de los vínculos entre el individuo y la sociedad.

La magnitud del desafío que la región tiene por delante se muestran por un lado en las brechas objetivas en términos de distribución del ingreso y en el acceso, por ejemplo, a la educación, el empleo, la salud y la vivienda, como así también en las disparidades regionales, étnicas y de género. Además, experimentar en carne propia la desigualdad de oportunidades, sobre todo la basada en factores tales como el origen étnico, puede originar sentimientos de desafecto y de no pertenencia a la sociedad, y la percepción que se quebranta la justicia legal y social. En un sentido negativo análogo pueden influir también la sensación de que los connacionales no cumplen normas mínimas de reciprocidad, la percepción de que no se dominan las condiciones que determinan el bienestar debido a riesgos de inestabilidad en el empleo o a incumplimientos de la legislación laboral, o la sensación de que el esfuerzo individual no se retribuye adecuadamente. O bien, la percepción de que las instituciones propios de un sistema democrático y republicano no funcionan adecuadamente (CEPAL, 2007a)

La protección social en América Latina y el Caribe exige un cambio de enfoque ante el nuevo orden global y su efecto en las sociedades nacionales. La principal razón que lleva a repensar los mecanismos instituidos de solidaridad con fines de protección social es que el mercado del trabajo no ha mostrado una capacidad incluyente, ni en términos de creación de empleo de calidad, ni en términos contributivos. Por lo mismo, ni a corto ni a mediano plazo podrá ser el único mecanismo utilizado para proteger al grueso de la población frente a riesgos relacionados con la falta de ingresos, la salud y el envejecimiento, entre otros. Desde la década pasada, el empleo y la protección social centrada exclusivamente en sistemas contributivos han perdido capacidad integradora y de protección contra riesgos (CEPAL, 2006; Machinea, 2007a)

Por lo tanto, la protección social no puede quedar restringida a los mecanismos contributivos que ofrece el mundo laboral. El gran desafío que se plantea actualmente es repensar la solidaridad con fines de protección social de manera integral, vale decir, tanto dentro como fuera del mundo del trabajo y, en ese marco, replantear los mecanismos de transferencia que permiten plasmar dicha solidaridad integral. De allí la importancia de potenciar los mecanismos de protección social no contributivos, que hoy en día se encuentran limitados por recursos fiscales generalmente escasos, lo que deja a amplios sectores de la población al margen de los sistemas formales de protección. Es por ello que, junto con buscar mecanismos para mejorar la capacidad de las economías de crear trabajo decente -según el término acuñado por la OIT- y de ampliar la base contributiva, debe garantizarse progresivamente un financiamiento adecuado y estable, que complemente la protección de origen laboral, con mecanismos solidarios de protección no contributiva (Machinea, 2007a).

Por otra parte, la ausencia de políticas tendientes a nivelar el campo de juego en el ámbito productivo ha agudizado la fuerte heterogeneidad en la estructura productiva que ha caracterizado a la región por décadas. De no corregirse, al menos parcialmente esa heterogeneidad es difícil que las políticas sociales, aún con los cambios mencionados, sean capaces de generar un modelo social más inclusivo (Machinea, 2007b).

A diferencia de los programas asistenciales y de la focalización estrecha que los organismos internacionales de crédito propiciaron vehementemente durante ciertos períodos, las políticas sociales en la región deben tener como horizonte normativo los derechos económicos, sociales y culturales de los ciudadanos, y guiarse por los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia Superar una perspectiva asistencial en la lucha contra la pobreza además requiere modificaciones de los sectores a cargo de la política social que permitan ampliar las coberturas y mejorar la calidad de las prestaciones, aspecto que ha adquirido especial relevancia en el marco de los programas de prestaciones monetarias condicionadas (CEPAL, 2000; Sojo, 2007a).

Los desafíos que enfrenta la región son, por lo tanto, considerables. Se trata de conjugar políticas económicas y sociales que apunten a generar las bases de un crecimiento sostenible en un marco de fuerte reducción de la inequidad., que sería beneficiosa para lograr una mayor tasa de crecimiento, tanto mediante una mayor productividad de los individuos y empresas, como mediante sus efectos en la cohesión social ligada a una mayor equidad y que puede facilitar consensos necesarios para avanzar en reformas económicas, sociales y políticas (Machinea, 2007b).

Al respecto, Cardoso (2007) apunta a que la elección de alternativas y el eventual éxito dependen en América Latina tanto de la estructura de las economías como de la capacidad política de los líderes, e incluso de las instituciones y de la cultura política en sentido más amplio: la capacidad para lograr consensos sociales dentro de cada uno de los países emerge como un elemento clave. De las variables económicas determinantes, destaca la diversificación de la base productiva de la cual se parte. De las políticas, las dificultades para compatibilizar los llamamientos democráticos con los ajustes macroeconómicos en países con pocas alternativas productivas cuando la corrupción y la ineficiencia han erosionado las instituciones democráticas.

La cohesión social también podría y debiera ser parte de las consideraciones de las empresas que operan en el espacio iberoamericano. En este campo son positivas las iniciativas de responsabilidad social empresarial que desarrollan actualmente varias empresas.

Naturalmente las empresas necesitan certidumbres jurídicas y reglas del juego claras, pero su contribución a la cohesión social también es fundamental en distintos planos: con sus inversiones, con sus aportes fiscales, con tarifas de los servicios públicos que no sean excesivas, con la participación de los trabajadores en las ganancias de productividad, y con su sometimiento a regulaciones y normas que velen por relaciones efectivas de competencia, por la protección al usuario y por servicios de buena calidad. Así se contribuiría a un positivo desplazamiento de la mirada desde la "clasificación de riesgo" de nuestros países, que se complementaría, esta vez, con la óptica de la cohesión social, precisamente para encarar los riesgos sociales y reducir las brechas concomitantes de la exclusión.

3. Algunos aspectos políticos de la cohesión social

La cohesión social debe asentarse en valores democráticos. De allí que sea un horizonte muy exigente, que se asienta en el perfeccionamiento de los sistemas políticos democráticos y de los Estados de derecho, sometidos al principio de igualdad y a los derechos fundamentales que, conjuntamente, constituyen los límites sustanciales de los contenidos de las decisiones legítimas. La función de las constituciones, como límite y vínculo de la mayoría que garantiza los derechos de todos, excluye que ellas se encuentren a disposición de la mayoría. Por su naturaleza, ellas deben garantizar la paz y la convivencia de los extremos; si ello fuera entre sujetos virtualmente hostiles, deben expresar el acuerdo entre esas fuerzas políticas contrapuestas. La dimensión sustancial de la democracia y del Estado constitucional de derecho implica el disfrute de los derechos políticos, los derechos civiles, los derechos de libertad y los derechos sociales para todos y aluden, por tanto, al pueblo entero, más que el mismo principio de mayoría. De lo contrario, tal como lo demuestra dramáticamente la historia del fascismo en Europa, con métodos democráticos pueden suprimirse los mismos métodos democráticos; por ejemplo, por mayoría suprimir hasta los derechos políticos, el pluralismo, la representación de poderes. En la tutela y satisfacción de los derechos fundamentales de todos es que reside el significado profundo de la democracia, que debe ser afirmada y defendida contra las degeneraciones mayoritarias o plebiscitarias de la democracia representativa, y sus perversiones mediocráticas (Ferrajoli, 2001 y 2003).

Notas:

• [2]. Algunas están siendo investigadas por un proyecto conjunto de CIEPLAN y de la Fundación Fernando Henrique Cardoso.