Introducción

La cohesión social es un término que, de manera ambigua, se emparenta y dialoga con muchos otros que, desde los planteamientos del derecho natural y de la Ilustración hasta la actualidad, han estado vinculados con las ideas de equidad y justicia y con el bagaje de la ciudadanía, tales como integración y exclusión, y la ética social. En términos conceptuales, más que claras definiciones en la materia, lo que puede reconocerse es la emergencia de un importante cuerpo de debates.

Los objetivos de Europa y de América Latina y el Caribe en este plano han abierto un nuevo campo de cooperación para la asociación entre la Unión Europea y la región en torno a la cohesión social. De hecho, ella ocupó un lugar relevante en el discurso de la Cumbre de Guadalajara, en 2004. En el último Período de sesiones de la CEPAL con sus gobiernos miembros en Montevideo en 2006, la cohesión también formó parte del bagaje de las resoluciones.

En 2007, la Cumbre Iberoamericana de Presidentes y de Jefes de Estado versará sobre este tema y ella ha sido precedida de una serie de seminarios, actividades y discusiones en la región iberoamericana, a los cuales ha contribuido la reflexión de la CEPAL, que pretende dar algunos pasos para que la cohesión social adquiera un mayor perfil, identidad y profundidad que le permita llegar a ser un faro importante de las políticas públicas en América Latina y el Caribe.

CEPAL define cohesión social considerando no sólo los mecanismos instituidos de inclusión/exclusión en la sociedad, sino también cómo estos influyen y moldean las percepciones y conductas de los individuos frente a una sociedad o comunidad en particular. Se exploran algunas dimensiones, que requieren recursos y voluntad política para poder acortar las brechas de la exclusión y crear un sentido de pertenencia de los individuos a la sociedad, fundado en el disfrute efectivo de ciudadanía y en una ética democrática. Se parte de que la agenda de las políticas públicas en la materia deberá considerar tanto los márgenes como las restricciones en el ámbito económico, político e institucional que inciden en su viabilidad y que permitan avanzar en consensos en torno a un contrato de cohesión social en los países de la región (CEPAL, 2007a)

Por su parte, este número monográfico de la Revista Pensamiento Iberoamericano promueve un intercambio de ideas sobre algunas de las numerosas asignaturas pendientes de la cohesión social en Iberoamérica. Ya que éstas pueden asociarse con un sinnúmero de aspectos del desarrollo social, económico y político, en este número fueron elegidas algunas dimensiones, para profundizar en ellas.

La cohesión social en Europa

Que un concepto decimonónico como el de cohesión social, acuñado por Durkheim, goce actualmente de tan buena salud puede resultar paradójico. Pero en Europa la cohesión social ha sido un objetivo prioritario de las políticas públicas durante las últimas décadas, aunque la vitalidad más reciente de la propuesta tiene su origen en la década de los noventa. Entonces se asoció la cohesión social con la agenda transnacional y el sentido supracional de la Unión Europea, en una renovada búsqueda por estrechar las brechas de desigualdad, por encarar la pobreza y evitar la polarización, tanto dentro de cada país como entre los Estados miembros.

La cohesión social ha tenido una importancia crucial en las diversas etapas del proceso de integración europeo, ya que los países miembros no sólo se han distinguido considerablemente por su dimensión geográfica y su número de habitantes, sino por su grado de desarrollo y nivel de bienestar. De allí que las reglas del juego dentro de la Unión Europea han debido comprender también medidas compensadoras para quienes eran y son más débiles económicamente. El objetivo ha sido reducir las disparidades entre países y regiones, así como en el seno de cada uno de ellos, y entre distintos grupos sociales, para evitar crisis y tensiones amenazantes para la estabilidad interna de la Unión. Orientados por los valores de la solidaridad y la cohesión, los programas de nivelación territorial han sido un claro ejemplo de la búsqueda de un sentido de pertenencia a un espacio común supranacional, ya que la política regional comunitaria ha transferido recursos de las regiones más ricas a las más pobres para disminuir las brechas. De esa manera se ha promovido el consenso interno, la integración de los diferentes grupos y regiones, y el fortalecimiento de la estabilidad política y económica de la Comunidad [1].

La política europea ha estado también estrechamente ligada con el desarrollo del Estado de bienestar que ha tenido trayectorias singulares en los diferentes países europeos, ya que sus elementos preponderantes -a saber, las obligaciones que tiene el Estado respecto del bienestar de los ciudadanos y la institucionalización de la ciudadanía social- han tenido distintos orígenes y se han plasmado de diversa manera en el tipo de financiamiento y en la cobertura e institucionalización de los derechos. Afín al modelo social europeo, la cohesión social se ha sustentado en el discurso de los derechos civiles y políticos, y su complemento en los derechos sociales, culturales y económicos.

En el caso de España -que precisamente ha recibido un fuerte apoyo comunitario- la construcción de los pilares educativo, sanitario, de garantía de renta mínima y de dependencia del Estado de bienestar, de carácter universalista y con estructura federal, se dio en el contexto de la modernización económica y la transición a la democracia. Como concluye el artículo de Alvaro Espina (2007), fue vital la correspondencia entre el diseño de las principales políticas de protección social y un marco consensuado de relaciones industriales y de negociación colectiva, capaz de producir acuerdos sociales sostenidos.

Desde que el objetivo de la cohesión social se revitalizara expresamente en Europa en la pasada década, diversos acontecimientos y fenómenos adicionales lo han puesto a prueba. Por una parte, la reciente ampliación de la Unión Europea implica elevar los niveles de bienestar de la población de los países que se han integrado y que parten desde puntos muy desiguales. Por otra, en varios terrenos se advierten algunas fisuras importantes del Estado de bienestar en los países europeos. Afloran, por ejemplo, los malestares sociales que se han visto nutridos por la segregación territorial de algunas urbes, y que condensan varios problemas. En el caso de estudiantes de las familias más desprovistas culturalmente, las aspiraciones nutridas por una educación que, sin embargo, no garantiza el futuro que parece prometer, cuando los jóvenes ven limitado el acceso limitado al empleo y experimentan la devaluación efectiva de sus títulos. O bien, por ejemplo, se manifiestan los problemas que acarrean los seguros de desempleo no vinculados con la búsqueda de trabajo, que desincentivan la inserción laboral y representan importantes costos fiscales.

Además, Europa enfrenta dificultades que, al menos, no eran avizoradas en su actual magnitud hace algunas décadas. Por ejemplo, recientes masivas migraciones desde África, con sus desafíos en materia de integración social; el fundamentalismo religioso que acecha también desde comunidades que no han sido integradas adecuadamente, y que hacen patentes las limitaciones de las políticas multiculturales. Y no pueden dejar de mencionarse los recientes ataques y amenazas terroristas en tierra europea.

Pero, más allá de los desafíos que plantean las nuevas realidades, cuando se trata de extraer lecciones respecto de la búsqueda de cohesión social, sea en el ámbito nacional como en el regional, es evidente que las miradas se vuelcan hacia Europa.

La cohesión social en América Latina y el Caribe

1. El contexto global

La globalización, entre tanto, abre oportunidades para el desarrollo pero, al mismo tiempo, genera nuevas perturbaciones de carácter comercial, y especialmente financieras. Acarrea riesgos de exclusión para los países rezagados si estos no pueden encarar exitosamente las fuertes demandas de competitividad propias del mundo contemporáneo, o de acentuación de la heterogeneidad estructural entre los sectores sociales y las localidades de los países conforme a su singular inserción en la economía mundial. Debilita distinciones de base territorial, y crea espacios situados por encima de los Estados nación, y de sus capacidades supervisoras y equilibradoras. Este es un proceso del que nadie puede sustraerse; de allí la urgencia de no ignorar esos problemas y de, conjuntamente, buscar soluciones (CEPAL, 2002).

Las dificultades de los países de la región para alcanzar un crecimiento con equidad se profundizan por características de la globalización que reducen el poder de los Estados nacionales y que han tendido a desarticular las estructuras económicas y sociales de los países, aunque evidentemente de manera no uniforme en todo el mundo. Por otra parte, la creciente internacionalización no ha estado acompañada de una renovación equivalente de la agenda internacional. Así, los resultados del proceso de globalización parecieran responder a una agenda incompleta y sesgada que, más que garantizar una distribución más equitativa de los frutos del desarrollo, ha enfatizado la liberalización de las fuerzas del mercado. Poco se ha hecho también para superar las marcadas asimetrías productivas, tecnológicas, macroeconómicas, financieras y de movilidad de los factores de producción que hoy caracterizan al mundo (CEPAL, 2002; Ocampo y Martín, 2004).

Cabe recordar, además, que la cohesión social, al igual que las ideas de igualdad y de justicia con las que dialoga, ha sido un objetivo ajeno a la perspectiva de los organismos que parcialmente norman las relaciones económicas internacionales. En ese sentido hay una asignatura pendiente, para que su consideración contribuya a encarar las vastas asimetrías del comercio internacional. Asimismo, Asimismo, la debilidad de la arquitectura financiera internacional ante los nuevos desafíos que impone la globalización se manifiesta en las deficiencias de las instituciones de Bretton Woods, que habiendo sido creadas para estabilizar el orden económico y ofrecer mayores oportunidades de crecimiento a los países subdesarrollados, sin embargo son frágiles para encarar el dinamismo de la economía global y para equilibrar la dinámica de las empresas multinacionales y el crecimiento de las economías emergentes. De allí la advertencia de Cardoso (2007) de que so pena de que surjan nuevos gladiadores de las sombras, sin reglas, y con los riesgos de confrontación mundial, la paz mundial, requiere incluir más socios en un "nuevo contrato global", incluso porque no hay fuerza militar ni convocatoria moral capaz de sustentar un mundo controlado por una hiper-potencia, ni por la coligación de unas pocas super-potencias.

Además de los problemas surgidos de la ausencia de una adecuada institucionalidad global, un efecto perverso de la globalización es el desarrollo de una criminalidad global que, aunque tiene una base territorial, no se desarrolla exclusivamente en un territorio, y se ve favorecida por la movilidad de los capitales y por las comunicaciones. Es así como la criminalidad del poder del terrorismo y de las mafias ha adquirido un desarrollo transnacional y un peso financiero sin precedentes, y atenta en sus variadas formas contra bienes fundamentales, tanto individuales como colectivos, y que incluyen la paz y la democracia. Esta criminalidad no tiene un correlato en una mundialización del derecho y de sus prácticas de tutela, lo cual es parte de lo que Ferrajoli denomina "impotencia del derecho". El vacío de poder público conduce muchas veces a "un derecho penal máximo" y a una crisis del derecho penal, que no puede enfrentar las causas estructurales de la criminalidad (Ferrajoli, 2006).

En América Latina y el Caribe, fenómenos de creciente extensión como la narcoeconomía, con sus secuelas criminales y delictivas tienen también efectos singularmente corrosivos en las instituciones y en la fragilidad del Estado de derecho, ya que incluso coartan la efectividad de la ley en el territorio. El análisis de Mónica Serrano (2007) sobre la trayectoria y evolución de las respuestas del Estado mexicano al fenómeno del narcotráfico explora la tensión entre la prohibición de drogas ilícitas y su cumplimiento dentro de la cual operan actores criminales transnacionales, que explican las decisiones y acciones estatales que se han propuesto lidiar con esta tensión, buscando sujetar al mercado indomable de las drogas para contener sus efectos más perniciosos. A tal fin, la autora se vale de los conceptos de regulación y privatización que, ciertamente, pueden ser materia de controversia.

Notas:

• [1]. Al respecto y sobre las lecciones que pueden extraerse para la integración de América Latina ver textos compilados por Machinea y Uthoff (2007)