La energía como factor de desarrollo en la acción de gobierno de Venezuela y Bolivia

América Latina posee un importante potencial energético que le permite situarse, por peso propio, en un lugar privilegiado en el escenario internacional. Sin embargo, esa situación favorable del conjunto de la región no debe llevar a ignorar la heterogeneidad y los desequilibrios internos que la caracterizan. De un lado, existe un importante desequilibrio entre recursos, explotación y comercialización; de otro, la situación también es heterogénea en cuanto a los países, pudiendo distinguir diversos grupos: primero, aquél integrado por países exportadores netos (México, Venezuela, Ecuador y Colombia); segundo, aquéllos que poseen un importante mercado potencial (Perú, Bolivia y Chile); tercero, el caso de Argentina y Brasil, países en principio autosuficientes, aunque con crecientes proyecciones de demanda; por último, un cuarto grupo, el más numeroso, integrado por países importadores (Uruguay, Paraguay, América Central y las principales islas del Caribe).

Los hidrocarburos concentrados entre América Central y del Sur, que alcanzan aproximadamente un 10% de las reservas estimadas en el mundo, conllevan casi en la misma proporción grandes problemas de estrategia, de control y gestión, y de distribución de beneficios, que no logran alcanzar todavía a todas las capas de una población que ve en ellos una promesa de futuro, pero de un futuro que no llega: tal es la historia de Bolivia y, en otra magnitud, quizás también la de Venezuela (De Paula, 2005: 22).

Venezuela se sitúa a la cabeza de los países que poseen importantes recursos petrolíferos, ya que concentra las tres cuartas partes del petróleo de la región, el cual es extraído y comercializado, en gran parte, por la empresa estatal Petróleos de Venezuela, Sociedad Anónima (PDVSA), creada en 1975. La importancia de este país como productor de crudo va más allá del interés regional, ocupando el puesto número 12 en el ranking de los mayores productores del mundo [1]. Asimismo, Venezuela es el país con mayores reservas de gas de América del Sur, que desde septiembre de 2005 son controladas en su comercialización y exportación por PDVSA a través de gasoductos, o estableciendo plantas de gas licuado.

Respecto a Bolivia, se estima que posee importantes recursos en petróleo y gas. Sus reservas de gas son, en volumen, las segundas del continente después de las de Venezuela que, como se ha comentado, dispone del triple. Aunque la producción y extracción del gas ha aumentado en los últimos años, éste se sigue destinando principalmente a la exportación (en 2002 aproximadamente representó un 74%) ya que faltan infraestructuras para explotarlo y apenas hay consumo interno (De Paula, 2006: 78).

En la actual coyuntura energética internacional, el potencial de Venezuela y Bolivia supone un instrumento privilegiado en manos de ambos gobiernos, tanto en el plano interno, para lograr avances en el desarrollo político y social, como en el plano internacional, al dotar de una especial influencia a los gobiernos de Hugo Chávez y de Evo Morales frente a terceros países. Ahora bien, no hay que olvidar que la energía es un recurso cuya extracción y explotacion requiere extraordinarios esfuerzos y que se halla sometido a unas reglas de funcionamiento harto complejas en los mercados internacionales. Asimismo, la "rentabilidad" de los beneficios obtenidos puede ser difícilmente perceptible en términos económicos y sociales, dada la situación interna que han debido afrontar los actuales gobiernos de Venezuela y Bolivia, salvando las distancias entre ambos. No hay que olvidar que el índice de pobreza de Bolivia es uno de los más altos en América del Sur, y que dicho país ocupa el lugar 113 sobre un total de 173 países en el ranking de desarrollo humano, mientras que Venezuela se sitúa en el lugar 75 [2].

A pesar de las distancias nacionales, existen tres ámbitos de la política interna e internacional de Venezuela y Bolivia estrechamente interrelacionados: el sistema de producción de los hidrocarburos; la instrumentalización de la energía con fines políticos, y las relaciones de vecindad.

Respecto al primer ámbito, hay que tener en cuenta que determinadas medidas emprendidas por los gobiernos de Chávez y Morales en relación con el sistema productivo de los hidrocarburos han tenido una importante repercusión. En el caso de Venezuela, algunos autores justifican el descenso de los niveles de producción (que todavía no han alcanzado los del año 2002) por varias razones, pero especialmente se apunta a la crisis que padeció PDVSA en 2003 cuando, por decisión gubernamental, y con el objetivo de poner punto y final a las huelgas del periodo 2002-2003, se despidió a un nutrido grupo de técnicos y personal cualificado que discrepaban de la estrategia energética seguida por el gobierno. Este descenso ha repercutido, por ejemplo, en una disminución de las exportaciones de crudo venezolano a Estados Unidos. Para superar esta situación y aumentar la producción del país, algunos expertos consideran que se requiere no sólo de la capacidad de empresas privadas extranjeras sino también que los órganos gerenciales de PDVSA estén en manos de personas que sirvan a intereses fundamentalmente comerciales y no políticos (Espinasa, 2006: 163).

El caso de Bolivia es distinto: en cumplimiento de su promesa electoral, el nuevo Gobierno de Evo Morales, nacionalizó el pasado 1 de mayo de 2006 los hidrocarburos mediante el Decreto nº 28701, que permite entregar en propiedad a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) toda la producción de gas y petróleo. Dicha empresa estatal gestiona la comercialización, los volúmenes y precios para el mercado interno y para la exportación. El Estado asume, pues, el control y la dirección de la producción, transporte, refino, almacenaje, distribución, comercialización e industrialización de los hidrocarburos, en definitiva, de todas las fases de la cadena productiva del sector.

Por este motivo, las empresas que desarrollan actividades de producción de hidrocarburos disponen de 180 días (es decir hasta finales de octubre de 2006) para regularizar su situación y poder seguir operando en el país. Durante este periodo la ley ha previsto que se celebren auditorías en cada una de las empresas extranjeras para valorar las inversiones realizadas, amortizaciones, costes de producción y rentabilidad obtenida. Dichos resultados servirán a YPFB para evaluar la participación definitiva de estas empresas en los contratos que se concluyan en el futuro. Las compañías que se han visto más afectadas por la entrada en vigor de la ley han sido, por supuesto, las que más inversiones tenían en el país, esto es, Repsol YPF, TotalFinaElf, Petrobrás, British Gas y British Petroleum.

Como era de esperar, la nacionalización ha suscitado reacciones opuestas. Frente al apoyo de una población que ha visto en esta medida el principio de una nueva y esperada etapa, se contraponen las discrepancias surgidas entre las autoridades bolivianas y las empresas multinacionales que, desde un primer momento, han anunciado el ejercicio de fuertes presiones, en una clara estrategia destinada a obtener un mayor margen de maniobra para renegociar las condiciones de la nueva situación. Desde esta perspectiva, no sería descartable que en los próximos meses el país andino pudiera verse envuelto en disputas legales por suspensión e incumplimientos de contratos con las transnacionales que lleguen, incluso, a arbitrajes internacionales. El gobierno de Morales también podría afrontar las reacciones de los estados que están legitimados para ejercer la protección diplomática de empresas de su nacionalidad, algunos de los cuales tienen suscritos con Bolivia tratados internacionales de protección de inversiones recíprocas. En nuestra opinión, probablemente muchas de estas medidas no lleguen a implementarse, pero en buena medida obedecen a una estrategia que constituye una fuerte presión para el gobierno del Presidente Morales.

La nacionalización de los recursos también está suscitando posiciones críticas en determinados sectores bolivianos. La prensa se ha hecho eco de ciertas acusaciones internas de sospechas de corrupción que pesan sobre algunas autoridades bolivianas que ostentan nuevos cargos a raíz del Decreto y que apuntan, incluso, a la propia dirección de la empresa YPFB (Osvaldo, 2006). Pese a que el Gobierno desmiente y justifica ciertos desajustes durante el período transitorio de la nacionalización, lo cierto es que el artículo 8 del Decreto dispone que en 60 días desde su aprobación se refundará YPFB de tal manera que se convierta en una empresa "corporativa, transparente, eficiente y con control social" y la realidad práctica está dificultando el cumplimiento de dichos plazos.

Desde un punto de vista técnico, quizá pueda pensarse que la nacionalización se ha llevado a cabo con una cierta precipitación, pero hay que tener en cuenta que los principales obstáculos a los que una medida de este calibre se enfrenta son de índole política, económica y social y, en esta perspectiva, existían razones de peso que no admitían más demoras. De un lado, las demandas de equidad de una población secularmente excluida de las riquezas procedentes de los recursos naturales de Bolivia, constituye un argumento que se sustenta por sí mismo. De otro, las distintas posiciones existentes tanto en el seno del propio gobierno presidido por Morales como entre las fuerzas políticas que le apoyan, así como las presiones procedentes de las regiones ricas en hidrocarburos, como la oligarquía de Santa Cruz, también proporcionaban razones de oportunidad política para adoptar una posición rápida y clara en torno a la nacionalización. En este contexto, deben enmarcarse las críticas vertidas acerca de la limitada capacidad para asumir la producción de los hidrocarburos sin controlar el accionariado de las empresas de participación estatal y sin tener toda la preparación técnica y la financiación necesaria para gestionar los importantes recursos existentes (International Crisis Group, 2006: 10).

Existe un riesgo importante para la acción de gobierno de Morales: la nacionalización ha generado expectativas de cambio rápido entre la población que no van a poder ser satisfechas a corto plazo. Convertir las rentas petroleras en mejoras sociales lleva tiempo y supone una agenda muy compleja de reformas, que abarca una política juiciosa de inversiones, cambios legislativos e institucionales. Ante ello, y dada la situación de Bolivia, el gobierno podría verse tentado por políticas de tipo asistencialista de corto plazo, con ribetes clientelares, que sólo podrían sostenerse en la fase expansiva que se alimenta de los precios altos, y que podrían agotarse si éstos caen. Por supuesto, una política coherente de inversiones no es incompatible con determinadas medidas sociales que pueden ser imprescindibles para resolver problemas de urgencia entre la población más pobre.

El segundo ámbito a destacar en el ue existe punto de conexión entre las políticas de Bolivia y Venezuela es que ambos utilizan los recursos energéticos como instrumento de estrategia política en sus relaciones con los demás estados de la región (entre Bolivia y Chile más bien se trata de un arma política arrojadiza). Tanto las últimas iniciativas de Venezuela en América del Sur como las políticas de vecindad de Bolivia giran en torno a los hidrocarburos; estrategias que, además, se refuerzan por cuanto aparecen vinculadas al desarrollo. Así, el interés del gobierno venezolano de establecer un mercado en América del Sur dominado por las empresas estatales, tal como se explica en el apartado siguiente, puede llegar a ser un problema no sólo para Venezuela sino para los países con los que pretende comercializar el gas y el petróleo; la mayoría de ellos no están lo suficientemente preparados en infraestructuras, personal, o financiación como para establecer una óptima cooperación energética únicamente con sus respectivas compañías estatales. Y la estrategia venezolana de exportación del gas hacia Brasil (Figueroa de la Vega, 2001: 50) se encuentra en fase inicial por lo que es prematuro valorar su alcance.

El caso de Bolivia es todavía más complejo porque el tema del gas afecta a varios países, especialmente a Chile, país con el que no mantiene relaciones diplomáticas desde 1978 por no acceder a la demanda boliviana de restitución de un acceso soberano al mar que, como es sabido, perdió durante la guerra del pacífico de 1879. Desde hace tiempo, la venta de gas se condiciona a que Chile permita una salida soberana al mar por territorios que fueron de Bolivia. Sin embargo, es una estrategia cuya efectividad es más que dudosa y de la que ninguna de las dos partes logra escapar (Ayuso y Beltrán, 2006: 5). En la historia reciente, el que fuere Presidente de Bolivia, Gonzalo Sánchez de Lozada, tuvo que dimitir, entre otras razones, porque pretendió exportar gas licuado a través de un puerto del norte de Chile, lo que irritó a amplios sectores de la población, en lugar de trasportarlo por un puerto de Perú, que resultaba más oneroso. En concreto, debía constituirse el consorcio privado Pacific LNG, compuesto por Repsol YPF, British Gas y British Petroleum, para exportar gas natural licuado que finalmente no cuajó. Su sucesor, el Presidente Carlos Mesa, tampoco obtuvo mayores resultados: convocó un referéndum vinculante, el 18 de julio de 2004, para definir el futuro de la política energética y en particular preguntó si el pueblo boliviano estaba de acuerdo con la estrategia negociadora de gas a cambio de mar. En vista de los resultados positivos alcanzados, el Presidente reformó la ley de hidrocarburos aumentando los impuestos que debían satisfacer las empresas transnacionales (alrededor de un 32%) y persistió en dicha estrategia, pero no consiguió colmar las expectativas de las organizaciones sociales respaldadas por los sectores más pobres de la población. Finalmente dimitió sin haber acabado sus proyectos, sucediéndole transitoriamente Eduardo Rodríguez y, desde enero de 2006, Evo Morales, que también ha mantenido su respeto al resultado del referéndum. En suma, hoy por hoy, la venta de gas boliviano directamente a Chile sigue siendo inviable a pesar del acercamiento político de los dos países; incluso YPFB puede llegar a ser un obstáculo en futuras negociaciones comerciales entre los dos países, en la medida que la compra de gas a una empresa estatal refuerza la dimensión política y soberana que ya de por sí pesa sobre el hidrocarburo. Por último, el tercer ámbito a tener en cuenta se vincula a las relaciones de vecindad que se ven afectadas por las estrategias internas de producción y de instrumentalización de la energía con fines políticos, en particular respecto a Argentina y Brasil. A finales de junio de 2006, Argentina y Bolivia suscribieron un acuerdo energético por veinte años en que, además de la subida del precio del gas de 3,4 dólares por millón de BTU (unidad térmica británica) a 5 dólares, y el aumento de volumen de 7,7 a 27,7 millones de metros cúbicos diarios, han previsto una cláusula que exige que el gas comprado se destine a uso interno y, en el supuesto que quiera venderse a terceros países, se requerirá el consentimiento de ambas partes. Con ello se pretende asegurar que el gas no acabe finalmente en Chile, al menos, en contra de la voluntad de Bolivia. Asimismo, dicho acuerdo ha suscitado ciertas tensiones en cuatro departamentos bolivianos: Santa Cruz, Tarija, Cochabamba y Sucre que han cuestionado que el excedente generado con esta variación en el precio de venta vaya a parar al Tesoro General de la Nación en lugar de revertir en éstas [3], enlazando con otra cuestión que continúa discutiéndose en el interior del país sobre la posibilidad de establecer un régimen autonómico que comporte más competencias de gestión para los departamentos [4].

Notas:

• [1]. Agencia Internacional de la Energía, Oil Market Report, 11 de marzo de 2004.
• [2]. Informe Desarrollo Humano. 2005, PNUD,
• [3]. www.bolpresss.com, 1 de agosto de 2006
• [4]. www.constituyente.bo