De todos modos, en el caso de las reformas de los sistemas de seguridad social, los problemas vienen dados por la estructura desigual de estas sociedades; es decir, cómo plantearnos una reforma de la seguridad social cuando tenemos a más de la mitad de la población económicamente activa en el sector informal, o cuando tenemos al 40% de la población latinoamericana por debajo del índice de pobreza (CEPAL, 1997). Cabe decir, sin embargo, que las reformas tuvieron algunos efectos beneficiosos (Mesa-Lago, 2004) [13].

Sin embargo, la reforma del sistema de pensiones plantea también importantes cuestiones y desafíos ,como señala Mesa-Lago (2004): la caída de la cobertura de la fuerza de trabajo (el promedio ponderado de cobertura en nueve países cayó de 38% antes de la reforma al 27% en el 2002); el incumplimiento creciente en el pago de las cotizaciones (la mayoría de las reformas habían eliminado o reducido la cotización patronal, y esto significó de hecho, el aumento proporcional de la cotización del trabajador o del coste fiscal, o de ambos); los desincentivos, así como el contexto de la crisis, han significado descensos reiterados en la cotización [14]; fallas serias en la competencia entre administradoras (Gill, Packard y Yermo, 2003); altos costes administrativos; el reducido impacto de la acumulación de capital sobre el ahorro nacional [15]; un sustancial y prolongado costo fiscal de la transición entre un modelo y otro [16]; se ha potenciado en algunos países, el desarrollo de los mercados financieros, pero incluso en esos casos, es evidente la falta de diversificación de la cartera de inversión; el reducido éxito del rendimiento real neto de la inversión variable (es decir, la realizada a tipos variables ha sufrido importantes altibajos, y si en el período 1990-1995 es más satisfactoria, desde esta última fecha el rendimiento fue mucho más bajo, debido a las crisis económicas y bursátiles de 1995, 1998 y 2001); no existen hasta el momento pruebas de que la pensión en el sistema privado vaya a ser superior que la del sistema público. No existen datos fiables porque el sistema privado es demasiado imberbe, por ejemplo, 20 años después de la reforma chilena, el sistema sólo pagaba el 20% de las pensiones totales; el incremento de la inequidad de género (la cobertura de seguro social de la mujer es muy inferior a la del hombre por razones muy variadas: menor tasa de participación laboral y mayor tasa de desempleo que los hombres, discriminación salarial, ocupación proporcional mayor en trabajos no calificados, salarios más bajos, no tener cobertura,...; pero estos problemas se acentúan en los sistemas privados porque exigen determinado número mínimo de cotizaciones para conceder la pensión mínima. La densidad de cotización de la mujer es menor que la del hombre, lo que significa que al basarse, sobre todo, en los últimos años de cotización, la pensión también será menor [17]; finalmente, la erosión de la solidaridad, principio que es sustituido en el sistema privado por el principio de equivalencia entre la cotización y el nivel de la pensión, que reproduce las desigualdades existentes en el mercado de trabajo y el salario, elimina la distribución entre generaciones y traspasa al Estado la función redistributiva.

La reforma del sistema de pensiones tiene otro problema y es su elevada dificultad técnica, esto hace que a pesar de las disputas políticas, cuando se ha planteado se ha utilizado el marchamo tecnocrático para sustraer el debate de las consecuencias sociales y económicas de la nueva hegemonía del modelo privado de sistema de pensiones [18].

Junto a la reforma provisional, en los noventa, Chile abanderó los procesos de reforma y modernización de la administración pública. De acuerdo con Marcel (1996), el proceso de modernización del Estado en Chile, que se pone en marcha en 1993, se desarrolló en torno a tres ejes. En primer lugar, la emergencia de una nueva cultura organizativa, concentrada en los resultados más que en los procedimientos. Segundo, la adopción de una estrategia de cambios gradual y acumulativa, que buscaba producir reformas a largo plazo en las instituciones públicas. En tercer lugar, los grandes avances de la reforma se hicieron bajo el control directo del Ejecutivo nacional: administración central y agencias ejecutivas.

El gobierno chileno lanzó a comienzos de 1994 un programa piloto de reforma de la gestión pública que incorporaba todo un sistema de indicadores de desempeño y de objetivos en las previsiones presupuestarias. Para finales de 1997, este programa había alcanzado a 70 agencias estatales y había permitido construir 300 indicadores. También hubo avances en el desarrollo de ejercicios de planeamiento estratégico (que permitieran una clara identificación de la misión organizacional, de los objetivos, de los servicios a ser entregados y de los principales clientes) y que permitieran desarrollar después proyectos específicos de gestión y un sistema de información gerencial. Este programa había sido aplicado inicialmente en 1993 en cinco agencias públicas, y se extendió más tarde a otras cinco dentro del Ministerio de Finanzas, habiéndose completado en 1995.

A partir de esta doble experiencia, se diseñó todo un programa de reforma gerencial del Estado, de carácter gradualista, donde no se produjeron grandes cambios legales [19]. El grueso del proceso de modernización del Estado se llevó a cabo durante la Presidencia de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000). En esta etapa, el clima de cooperación democrática que había predominado al inicio de la transición política, había comenzado a desgastarse, los problemas en el seno de la Concertación se habían hecho más evidentes y la oposición se empezaba a mostrar más dinámica para ejercer presión y colocar obstáculos políticos a las iniciativas del Presidente. Sin embargo, la fuerte dirección presidencial permitió la creación el 6 de diciembre de 1994 de una Comisión Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, cuya primera iniciativa consistió en la firma de unos "compromisos de modernización" entre 43 órganos públicos y el gobierno central en gran variedad de áreas y niveles de complejidad. Después de esta primera experiencia, se decidió adoptar una agenda más agresiva, concentrándose fundamentalmente en la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Finanzas, y en el diseño de indicadores de desempeño. Para 1996, se habían construido 291 indicadores que habían alcanzado a 67 instituciones.

A partir de 1997, la Comisión Interministerial elaboró un Plan Estratégico de Modernización que recogía las experiencias desarrolladas desde 1990, concentrándose en seis grandes líneas de acción (gestión estratégica, transparencia y probidad de la gestión pública; calidad del servicio y participación ciudadana; institucionalidad del Estado; comunicación y extensión, y recursos humanos (Comité Interministerial 2000). En los últimos años, Chile ha optado por la vía de implementación de un sistema de incentivos a los funcionarios públicos, que se materializó en la Ley 19.553 de 1998, donde se concede una "asignación de modernización" asociada al desempeño individual y colectivo y otros beneficios adicionales (bonificación anual al bono de escolaridad, aporte extraordinario a los servicios de bienestar, asignación especial a los trabajadores de provincias y regiones con mayores necesidades sociales, mejora de los mecanismos de ascenso y capacitación...).

El gobierno del Presidente Ricardo Lagos (del Partido Socialista pero inserto en la misma concertación de partidos), iniciado en el año 2000, mantuvo el programa que abarca el planeamiento estratégico y el control por resultados a través del Presupuesto Nacional, pero centró su atención en "un complejo rediseño institucional de la organización del Estado". Por otro lado, impulsó una reforma del servicio público, creando un servicio público profesional, que se transformó en el objetivo principal del programa [20]. En este sentido, podemos decir que hubo un retorno a los principios de la administración pública burocrática, aunque se mantuvo el nuevo instrumental de la "nueva gestión pública" (Oyarcé, 2001).

Este proceso de reforma administrativa ha dejado sin embargo algunos temas importantes pendientes, como el aumento de la participación ciudadana en la gestión pública, la inclusión de los sectores populares (en especial, de la clase obrera empobrecida durante la crisis de los años ochenta) y la profundización del proceso de descentralización política en el nivel municipal y especialmente en el ámbito regional. Puede decirse que ha predominado un estilo de gestión tecnocrática, mediatizada por el conflicto intra-partidario, pero que ha obviado las capacidades de una sociedad civil que necesita recomponerse [21].

¿Es posible el aprendizaje institucional? Algunas lecciones sobre las reformas chilenas

Todas las reformas estructurales compartían la premisa de suponer un cambio significativo en la participación de los sectores público y privado en la provisión de bienes y servicios, en el modo de asignación de los recursos y, principalmente, en la institucionalidad en la cual operaba cada sector. En todas las reformas iniciadas a comienzos de la década de los años ochenta el hilo conductor se basaba en los mismos principios, pero los resultados de su aplicación han sido bastante heterogéneos [22]. Dicho hilo consideraba, por un lado, la utilización de mercado como asignador de recursos bajo un esquema de regulación eficiente y, por otro, la redefinición del papel del Estado como agente subsidiario y regulador. El hecho de que los resultados hayan sido tan dispares puede deberse a que hubo defectos en el diseño de la reforma, en su implementación, o que no se lograron las condiciones institucionales que se requerían para que operaran los cambios.

Soto y Morandé (s.f.) extraen de este análisis, algunas lecciones que podemos extrapolar a distintos ámbitos de la política pública: La primera lección de la experiencia chilena es que aquellas reformas que fueron menos exitosas deben su fracaso, en gran medida, a la incapacidad para definir adecuadamente los papeles del sector público y privado en la situación post-reforma [23]. Esta indefinición produce espacios de ambigüedad que permiten a distintos agentes obtener rentas a costa del resto de la población, o bloquear políticas reformistas.

La segunda lección que se deriva del estudio sectorial es que las reformas más exitosas supieron incluir en el diseño del mercado, en su regulación y en el proceso de implementación las características "estructurales" de cada sector. Por el contrario, aquellas reformas que han sido poco exitosas no han considerado dichas características.

Una tercera lección es que las reformas exitosas tuvieron la habilidad de identificar y la capacidad de modificar los hábitos de funcionamiento del sector en el que se aplicaron. Las reformas en los sectores de salud y educación, por el contrario, no fueron capaces de modificar la forma de pensar de los agentes respecto a la gratuidad de las prestaciones, la integralidad de las mismas y el papel proveedor del Estado. Por otra parte, no se solventaron las debilidades estructurales de financiación en los sectores de educación y salud.

Una cuarta lección que se obtiene de las reformas exitosas es que el diseño de mercado y el sistema de implementación minimizó las áreas de conflicto y, cuando éste resultaba inevitable, se incluyeron mecanismos para encauzarlo. Cuando no se definieron adecuadamente cuales eran los derechos y deberes de los beneficiarios del subsidio a la demanda, quiénes accederían a dicho beneficio, y quiénes quedaban excluidos, las reformas fracasaron.

Una quinta lección es que las reformas exitosas fueron capaces de determinar qué tipo de nuevas instituciones era necesario establecer bajo el escenario macroeconómico previsto para la situación post reforma. Por el contrario, las reformas en el sector salud y educación han fallado notoriamente al ser incapaces de estructurar las instituciones necesarias para que el sector funcione eficientemente [24].

Notas:

• [13]. Entre estos efectos beneficiosos, Mesa-Lago (2004) cita los siguientes: la unificación de sistemas diversos; la homologación de las condiciones de acceso y normas de cálculo de las pensiones en la mayoría de los sistemas(excepto para las Fuerzas Armadas); la introducción en algunos países de condiciones de acceso (como edades de retiro) más ajustadas a las expectativas de vida y al tiempo de retiro; el establecimiento de una relación más estrecha entre la contribución y el monto de la pensión; en el caso de Chile, se ofrece una garantía estatal de pago, se reconocen las cotizaciones aportadas al sistema público, y una pensión mínima en el sistema privado. Se prevé que si la jubilación al final de la vida laboral de un trabajador fuera muy baja, el Estado supla sus ahorros forzosos con aportes fiscales para que la pensión alcance un mínimo socialmente aceptable; se elimina el monopolio del sistema público y se introduce la competencia. Para tener idea de la importancia del nuevo modelo, conviene destacar que para finales de 2002, entre el 91% y el 98% de los asegurados chilenos estaba afiliado al sistema.
• [14]. En Chile, el cumplimiento declinó constantemente de 76% en 1983 a 49% en 2003 (SAFP 1983 y 2003).
• [15]. El Banco Mundial (1994) había sostenido que la reforma del sistema de pensiones traería aparejado el crecimiento del ahorro nacional; lo que significaría el aumento del desarrollo económico y del empleo. Sin embargo, los economistas como Holzman (1997), con los datos del modelo chileno, señala que descontando el costo fiscal de la reforma (negativo) del ahorro en las pensiones privadas (positivo), el impacto de la reforma en el ahorro nacional fue negativo durante el período 1981-1988, y que tampoco había un impacto positivo en el período 1989-1996.
• [16]. Las proyecciones del Banco Mundial son muy negativas para todos los casos y muy superiores a las hechas por estos países antes de las reformas; sólo en Uruguay las proyecciones del Banco para 2040 son inferiores a las nacionales antes de las reformas (Gill, Packard y Yermo, 2003).
• [17]. Sirva a modo de ejemplo, el caso chileno, en el 2001-2002, el fondo acumulado de la cuenta individual de la mujer era entre 32% y 46% del acumulado por el hombre, la tasa de reemplazo femenina fluctuaba entre 52% y 57%, mientras que la masculina lo hacía entre 81% y 86%, y la pensión media de la mujer retirada a los 60 años era 60% de la del hombre y 87% si se retiraba a los 65 años (SAFP, 2002).
• [18]. El 17 de marzo de 2006, la Presidenta chilena, Michelle Bachelet puso en marcha la creación de un Consejo asesor Presidencial para la Reforma Previsional que abordará la reforma del sistema de pensiones de 1981.
• [19]. Este gradualismo, presente en toda la transición chilena en los ámbitos políticos, económicos y sociales, diferencia a la reforma chilena de la brasileña, donde entre otras cosas, la reforma gerencial conllevaba la necesaria reforma de la Constitución brasileña de 1988.
• [20]. Esta profesionalización ha tenido efectos muy positivos en la lucha contra la corrupción y el clientelismo político. Los gobiernos de Frei y Lagos, elaboraron una agenda de transparencia que estableció mecanismos para reforzar las prácticas y conductas transparentes en el mundo público. Y para 1999 se aprobó la ley de probidad que legisló sobre el tráfico de influencia y uso indebido de información privilegiada.
• [21]. Al respecto, véase Del Campo (2006).
• [22]. En un análisis muy detallado sobre la evolución de varios sectores claves, Soto y Morandé (s.f.) muestran que mientras algunas de estas reformas han sido claramente exitosas (p.e., previsión, privatización), en otros sectores el diseño de éstas ha sido controvertido y su aplicación ha producido importantes niveles de conflicto (salud, educación). En estos últimos casos, la reforma fue aplicada de manera parcial, o con el tiempo, se implementaron políticas adicionales que modificaron o inhibieron la reforma original.
• [23]. En los sectores en que las reformas fueron exitosas, el diseño institucional post-reforma definió claramente las responsabilidades de cada agente en el mercado. En efecto, en los sectores eléctrico, agrícola y previsional, la reforma delimitó estrictamente los derechos de propiedad, el tipo de interacción entre el sector público y el privado, la regulación de éste último, el modo como se canaliza la acción subsidiaria del Estado, y el papel de los consumidores. Por el contrario, en el caso de la educación y la salud, estos elementos no quedaron claros en el diseño institucional de la reforma e incluso el papel que les correspondía realizar no ha sido respetado por aquellos que propusieron las reformas. En ambos casos, los límites entre el sector público y privado resultaban borrosos y no quedó claro desde el principio de la reforma cuál era la estructura de participación de cada sector en el largo plazo (Soto y Morandé, s.f., 80). Sí ha sido exitoso el proceso de reforma (de la propiedad, gestión de empresas y regulación de mercados) de las infraestructuras en el transporte (viales, aeropuertos y puertos) así como en el terreno sanitario (abastecimiento de agua y saneamiento) que se dio en los años noventa. Esta transformación (vía la aprobación de una Ley de Concesiones a comienzos de los noventa) permitió la entrada de inversores privados en este sector, así como el desarrollo de fórmulas para compartir riesgos entre el sector público y el sector privado (MOP, 2001).
• [24]. Las reformas que no han sido exitosas se caracterizan porque no han podido reestructurar las instituciones que existían antes de la reforma para el nuevo rol que se les había asignado en el escenario post reforma. La reforma de la educación previó la municipalización de las escuelas pero no realizó los ajustes necesarios en recursos físicos, humanos y financieros para que las municipalidades pudieran tomar responsablemente el control de las escuelas. Igualmente, no se redimensionó el Ministerio de Educación para su nuevo papel, sustancialmente más reducido que antes de la reforma, lo que permitió que se organizara una fuerte oposición a la municipalización al interior del mismo Ministerio.