Sin embargo, dichos organismos condicionaron el otorgamiento de nuevos créditos a la aplicación de los denominados programas de ajuste estructural, que incluyeron una serie de reformas económicas, políticas e institucionales de marcado corte liberalizador, con profundas consecuencias sobre los países deudores. De esta forma, la condicionalidad incorporada a los préstamos del FMI y del Banco Mundial se convirtió en una suerte de correa de transmisión a través de la cual las reformas de mercado se introdujeron en las agendas gubernamentales de los Estados latinoamericanos afectados; es decir, todos. Como ya hemos venido señalando en estás páginas, el caso chileno difiere del resto de los países latinoamericanos en algunos aspectos importantes, y especialmente, en el grado de endeudamiento: la deuda externa chilena superaba el 70% del PIB en 1980. ¿Cómo se explica entonces el éxito chileno en las reformas de los ochenta? Chile fue el único caso en la región que contó con crédito externo obtenido de manera negociada, en la magnitud requerida para viabilizar su ajuste sin una caída dramática de las importaciones. Es decir, mantuvo una razonable capacidad de importar, necesaria para recuperar el sendero del crecimiento: entre 1986 y 1990, el PIB creció a una tasa anual media superior al 7%. Por otra parte, tanto en Chile como en otros países de la región, como Colombia, fue importante la capacidad del sector estatal para captar rentas generadas a partir de recursos naturales. La participación del cobre en las exportaciones totales de Chile pasó de 5,2% del PIB en 1981 al 14,1% en 1988.

En todos los casos más "exitosos" de cierre externo parece demostrarse que la consistencia y el grado de éxito de las políticas orientadas a incrementar las exportaciones y/o reducir las importaciones ha sido muy importante para alcanzar este objetivo. En concreto, fue significativa la acción estatal en esas áreas o en algunas de ellas, como las inversiones en minería en Colombia y en Chile, los proyectos de sustitución de importaciones de insumos industriales intermedios ampliamente utilizados en Brasil, o la promoción de exportaciones no tradicionales y a mercados extra-regionales, en Costa Rica. En las experiencias de Argentina y México, el extremo racionamiento del crédito externo, las fluctuaciones de los términos de intercambio y la tendencia a la fuga de capitales a causa de la marcada inestabilidad e incertidumbre macroeconómica se conjugaron para hacer que los logros en materia de cierre de la brecha externa no pudieran consolidarse.

Sin embargo, lo que parecía "correcto" sobre el papel terminó "enredándose" en la realidad latinoamericana. Los procesos iniciados resultaron extraordinariamente complejos y significaron no sólo cambios económicos, sino que tuvieron muchas consecuencias no queridas en la esfera político-social [6]. De este modo, terminó moderándose el optimismo inicial que prendió en muchos autores al comenzar la transición política, que consideraba que los procesos de desarrollo económico y de consolidación democrática serían paralelos.

Como sabemos, la discusión inicial sobre las transformaciones políticas y económicas en la región estuvo centrada en un principio en las diferencias relativas entre regímenes políticos (autoritarismos y democracias) tanto para llevar adelante la reforma económica, como para definir el carácter del ajuste que pretendía aplicarse. Así lo refería Nelson (1990:51): "se ha considerado, al menos desde la década de 1970, que es más probable que los gobiernos autoritarios, y no las democracias, decidan e impongan medidas económicas impopulares de estabilización y de ajuste". Las razones que se argumentaron fueron muy variadas: los regímenes autoritarios no estaban sujetos a ciclos electorales, y por lo tanto, podían basar sus decisiones en criterios de racionalidad económica. Tenían también una menor rotación del personal bajo su mando, lo que facilitaba el proceso de implementación de las medidas de ajuste y debían responder en muchísima menor medida a las presiones políticas de la sociedad; parecían incluso mucho más capaces de "aislar" a los tomadores de decisiones de los grupos afectados por las decisiones del ajuste. Finalmente, los regímenes autoritarios, a diferencia de las democracias latinoamericanas en transición, podían detener las protestas a través de la represión (tanto preventiva como real) [7]. La propia Nelson (1989) y los Haggard- Kaufman (1992) insistieron en que, si bien diferentes países se encontraron con un conjunto común de condicionantes externos desde mediados de los setenta (shocks petroleros, subida en las tasas de interés internacionales, caída en los términos de intercambio de los productos primarios,...), las diferencias debían explicarse en función de factores de naturaleza político-institucionales y económicos:

1 la naturaleza de la crisis económica: severidad, aparición gradual o repentina, duración prolongada o corta, la interpretación de la crisis, sus raíces tanto externas como domésticas;

2 la capacidad del Estado, entendida como el conjunto de capacidades técnicas y administrativas, en especial, la capacidad técnica del equipo económico y la profundidad de la capacidad gerencial;

3 las estructuras políticas: tipo de régimen y variación en las instituciones políticas más específicas, en particular, los ciclos electorales y la autonomía del ejecutivo en jefe;

4 las circunstancias políticas: tipo de liderazgo y coaliciones de apoyo y oposición;

5 el papel de las entidades extranjeras; tanto las instituciones financieras internacionales, como los gobiernos de países acreedores (Nelson 1990:45 y 554).

Por otra parte, como sabemos, uno de los dilemas clásicos de las políticas de reforma radica en el hecho de que mientras que sus costes se hacen sentir en forma inmediata y tienden a estar concentrados, sus beneficios emergen sólo con el tiempo y tienen una naturaleza difusa. De este modo, los gobiernos que lanzan reformas tendrán que hacer frente a la resistencia de aquellos que se sienten perjudicados mucho antes de que estén en condiciones de movilizar el apoyo de sus eventuales beneficiarios. En un régimen democrático, esta brecha temporal configura un serio obstáculo a las políticas de cambio, dado que los gobiernos descansan sobre el respaldo de la opinión pública y se someten a la aprobación de ésta a través de elecciones reiteradas y competidas.

Frente a este conjunto de reformas neoliberales se han dado dos posturas: una que considera las reformas estructurales inspiradas en el neoliberalismo como la quintaesencia de la buena política económica, y la otra que estima que el modelo tiene costes demasiado altos, sobre todo, en su impacto distributivo.

Es cierto que los costes del conjunto de reformas inspiradas en el neoliberalismo han sido altos, mientras que los beneficios han sido hasta ahora más bien parcos. Sin embargo, habría que determinar si todas las reformas fueron igualmente costosas, si los costes se debieron a fallas intrínsecas al enfoque neoliberal, si las reformas constituyen un solo "paquete", o si pueden separarse unas de otras [8]. Incluso la percepción de los resultados es bien distinta. En general, se puede sostener que éstos no fueron ni tan positivos, como predecían sus partidarios [9], ni tan negativos como temían sus detractores. En relación al crecimiento, si bien éste se recuperó en relación a la década los ochenta, ha sido más bien bajo e inestable; muchos países crecieron por debajo de las tasas que habían tenido entre 1950-1980 [10]. Las exportaciones aumentaron de forma importante, pero las importaciones lo hicieron con mayor rapidez; las inversiones y la productividad se recuperaron respecto del año 1980, pero moderadamente; la generación de empleos se retrasó debido al lento crecimiento y hubo problemas con la calidad de los nuevos puestos de trabajo. En cuanto a la desigualdad, ésta aumentó también ligeramente (Stallings y Peres, 2000:256-257).

La excepción a estos moderados resultados parece ser Chile, que entre 1991 y 1998 creció a un promedio anual de 7,7%. Es el único país latinoamericano que aumentó la inversión y la productividad de forma continuada durante toda la década de los noventa; mantuvo sus cuentas externas en orden, y redujo sustancialmente la pobreza (del 45,1% de pobres en 1987 se paso al 21,7% en 1998) (Stallings y Peres, 2000:258-259). No obstante, conviene relativizar algunos de estos datos tan exitosos. Es verdad que se redujo el número de pobres, pero el patrón de distribución de la riqueza siguió siendo muy desigual. En 1998, el 20% más rico del país obtenía el 57,3% del PIB; el 20% más pobre alcanzaba apenas el 3,7% de éste. Este dato convertía a Chile en uno de los países latinoamericanos con mayor desigualdad, junto a Brasil, Guatemala, Paraguay, Ecuador, México y Panamá. También es recomendable tener presente que en Chile el éxito de las reformas se produce fundamentalmente en los años noventa, porque si examinamos el crecimiento per cápita entre 1973 y 1990, se observa que éste fue de apenas el 1,5 % anual. En un contexto de alto desempleo, el porcentaje de familias pobres pasó de alrededor del 30% a más del 40% (Bosworth, Dornbusch y Labán, 1994).

Ya Haggard y Kaufman (1995) habían planteado la importancia de vincular las variables de polarización y fragmentación de los sistemas de partidos con los éxitos de las políticas de reformas. Un sistema político menos fragmentado y con menor polarización tendría más oportunidades para sacar adelante las reformas económicas, mientras que un sistema de partidos muy fragmentado y polarizado generaría problemas añadidos para enfrentar la crisis. La explicación resulta bastante sensata, pero el caso chileno plantea un elemento singular, y es que tratándose de un sistema multipartidista y con una elevada polarización ideológica, el sistema electoral negociado en la transición (un sistema binominal mayoritario [11]) crea dos frentes electorales, la Concertación de Partidos por la Democracia, y el bloque de la derecha, actualmente con la denominación de Alianza por Chile [12].

Sin duda, también es importante para nuestro enfoque político-institucional que los programas de reformas lograsen la popularidad necesaria como para no ser contestados socialmente de forma contundente. Con esto se quiere señalar que una cuestión crucial es el problema de la compensación, o en otro sentido, de la capacidad de lubricación de los costos distributivos de las reformas. Para los economistas, los esquemas de compensación suelen ser vistos como una fuente de riesgo para la consistencia de los programas de reformas; sin embargo, se vuelven determinantes para los gobiernos democráticos, que deben calcular necesariamente de qué manera el cambio o cambios habrán de afectar a los distintos miembros de su coalición de apoyo, y también al bloque de la oposición. De este modo, los paquetes de reformas estructurales que han combinado medidas ortodoxas y heterodoxas se han mostrado como más eficaces que aquéllos que adoptaron sin compensación medidas estrictamente liberalizadoras.

La intensidad de algunas reformas estructurales: la reforma previsional y la modernización administrativa

De entre todas las reformas estructurales que llevó a cabo Chile en las dos últimas décadas, sin duda la más "exportable" ha sido la reforma del sistema de pensiones. Prácticamente todos los países que han iniciado con posterioridad procesos de liberalización y privatización de su sistema de previsión han tomado como referencia el caso chileno.

El sistema de pensiones chileno, reformado durante el gobierno militar del general Pinochet (1981), se basa en la capitalización individual. Se trata además de ahorro forzoso, porque obliga al trabajador a ahorrar un porcentaje del salario anual en una cuenta especial. La pensión que reciba después de su jubilación será función directa de sus cotizaciones y de la rentabilidad de las inversiones realizadas por la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) a la que ha pertenecido durante su vida laboral. Este sistema pretende ser beneficioso en varios aspectos: busca un aumento del ahorro (el incentivo para subdeclarar será menor); por otra parte, al tratarse de fondos invertidos y no repartidos, se prevé la creación de reservas que permitirán cubrir obligaciones futuras. Finalmente, se producirá un aumento significativo del ahorro neto. Quizás sea ésta la confusión más importante: es cierto que el nuevo sistema generó ahorros privados en su inicio, cuando se recaudó mucho (de los trabajadores nuevos o más jóvenes) y se pagaba poco en jubilaciones. Sin embargo, este ahorro privado tenía como contrapartida un déficit fiscal equivalente, ya que el viejo sistema mantenía el gasto en pensiones, pero dejaba de recibir las cotizaciones de los nuevos trabajadores (Ramos, 1997). Este modelo, denominado "sustitutivo", se ha difundido ampliamente en América Latina, pero prácticamente no ha encontrado eco en otras partes del mundo.

Notas:

• [6]. Las reformas resultaron ser unos procesos absolutamente desordenados, heterogéneos; heterogeneidad referida tanto a su inicio, como a la forma en la que se pusieron en práctica. (De hecho, no sólo los marcos nacionales eran diferentes, sino que también lo eran las circunstancias macroeconómicas y los contextos internacionales). Véase Stallings y Peres (2000:112). A modo de ejemplo, dos países que experimentaron profundas crisis en los años ochenta (Chile y Perú) adoptaron respuestas completamente diferentes (ortodoxa y heterodoxa, rrespectivamente), mientras que Colombia, bajo el mandato de Belisario Betancourt Cuartas (1982-1986),un caso de crisis moderada, adoptó políticas ortodoxas (Stallings 1990).
• [7]. La versión más sofisticada fue la de Stallings- Kaufman (1988). Sin embargo, incluso en esta explicación, nada se advertía sobre el "éxito" final de los autoritarismos o de la democracia, respecto al rendimiento económico post-ajuste. Como advertían, el éxito de una economía dependía de tan variados factores, tanto estructurales como coyunturales, que no era posible evaluar el impacto específico del tipo de régimen sobre el resultado final de la reforma económica. El argumento fundamental planteaba que distintos tipos de regímenes políticos (la variable independiente del análisis) tenderían a optar por diferentes tipos de ajuste económico (variable dependiente), en función de tres dimensiones: oportunidad, alcance y contenido de las reformas. Los regímenes autoritarios tomarían medidas de ajuste ante los primeros signos de crisis, mientras que los democráticos postergarían la decisión de suministrar "medicinas amargas" hasta encontrar suficientes apoyos electorales o políticos; los primeros se inclinarían por una reforma económica de largo alcance (privatizaciones, desregulación de la economía,...) mientras que las democracias se concentrarían en solucionar los problemas de corto plazo o que tuvieran un impacto electoral inmediato (por ejemplo, bajar la tasa de inflación); y por último, los regímenes autoritarios serían más proclives a optar por un ajuste "ortodoxo" (como el de Chile) mientras las democracias, se inclinarían por programas "heterodoxos"que no amenazaran la capacidad de consumo de amplios sectores de la población (el Plan Austral en Argentina, el Plan Cruzado en Brasil, el Plan Inti en Perú). Esta tesis abrió la ruta para investigaciones más puntuales y específicas. Por ejemplo, Remmer (1989) subrayó la importancia de analizar las diferencias al interior de los regímenes autoritarios para evaluar su impacto sobre las políticas.
• [8]. Rodrik (1996) distingue dentro de las reformas incluidas en el consenso de Washington, las que difícilmente podrían discutirse, por reflejar tanto ideas generalmente compartidas como la experiencia histórica, de aquellas otras de carácter más polémico. De igual modo, habría que asumir que los gobiernos sólo asumieron determinadas medidas, muchas veces de alto riesgo (impopulares y con costes inmediatamente traducibles en las distintas elecciones) cuando no quedaba otra alternativa.
• [9]. Tres artículos representativos de esta opinión fueron los publicados por Easterly, Loayza y Montiel (1997), Fernández-Arias y Montiel (1997) y Lora y Barrera (1997). Estos últimos encontraron que las reformas económicas hasta mediados de los años noventa aceleraron la tasa de crecimiento en 1,9 puntos porcentuales. Estudios más recientes indican efectos menos prometedores, por ejemplo, el de Escaith y Morley (2001). Especialmente, porque
• [10]. En los últimos años, la desilusión con las reformas es creciente en América Latina, pero sus manifestaciones políticas son menos organizadas y su agenda está todavía por definir. El crecimiento de los años noventa fue tan sólo de un 3,2% anual, ritmo significativamente inferior a las cifras registradas durante las tres décadas de industrialización sustitutiva de importaciones entre la década de los cincuenta y los setenta que alcanzó un 5,5% anual.
• [11]. Chile cuenta con un sistema electoral binominal mayoritario, negociado entre sectores militares y reformistas a finales de los ochenta, y, por lo tanto, herencia del régimen militar (la Cámara de Diputados es elegida por un período de cuatro años por el sistema de representación proporcional con sesenta distritos electorales en los que en cada uno se eligen dos diputados, de ahí su carácter mayoritario).
• [12]. Formalmente, la Alianza por Chile aparece en el año 2000. Sin embargo, la agrupación electoral de los dos partidos de derecha, UDI y Renovación Nacional, ha conformado cuatro coaliciones electorales: Democracia y Progreso (1989-2002), Participación y Progreso (1992- 1993), Unión por el Progreso (1993-1996) y Unión por Chile (1996-2000).