La crisis del modelo de acumulación agroexportador y del Estado oligárquico, significó una reestructuración del sistema político chileno, ampliándose la competencia política a través del espectro ideológico (socialistas y comunistas se incorporaron a un sistema multipartidista). El Estado se convirtió en el gran agente de la transformación política, social y económica a través de la industrialización sustitutiva de importaciones, aunque preservando la base de poder electoral en el campo de la oligarquía agraria. En este contexto el auge del reformismo ligado al predominio político del centro, encarnado en este momento por el Partido Radical significó un importante desarrollo de la industrialización, y así mismo, una democratización política y social.

A nivel institucional, existía una distribución contrabalanceada de atribuciones que parcelaba minuciosamente la capacidad de acción entre las diversas instancias del Estado. Por otra parte, el diseño electoral -el sistema electoral era proporcional- alentaba el interés de los grupos políticos por participar dentro del marco político institucional, pues cada uno podía, en principio, obtener una cuota de representación.

La situación se alteraría en 1964, cuando el nuevo centro político, la Democracia Cristiana, intentó iniciar un proyecto de modernización capitalista que la iba a distanciar tanto de la burguesía industrial como de los sectores latifundistas. La movilización de sectores previamente excluidos y la elevada polarización ideológica de las formaciones políticas desde 1950 debilitaron los mecanismos institucionales que habían contribuido al compromiso. Finalmente, la radicalización de las propuestas del gobierno de la Unidad Popular significó que el modelo democrático chileno entrara en "vía muerta" tras el golpe militar de 1973.

Este proceso de conformación de una fuerte institucionalidad estatal significó históricamente el sobre-dimensionamiento funcional del Estado. En palabras de Liliana de Riz (1986): "todo pasó por el Estado". El Estado fue el terreno privilegiado de constitución de las fuerzas sociales y la definición de quienes fueron en cada coyuntura histórica los actores relevantes. Sin embargo, también conviene aclarar que por las características de este mismo proceso histórico, Chile planteaba unas condiciones especiales para el desarrollo de un sistema asociativo fuerte (sindicatos, cooperativas, organizaciones estudiantiles, grupos empresariales, juntas vecinales), de una sociedad civil fuerte; aunque se tratara de una sociedad civil históricamente subordinada a la sociedad política (Garretón, 1983). Es decir, la ciudadanía se ha entendido tradicionalmente en Chile como cuerpo electoral, y el asociacionismo más importante se ha dado en torno a la política. Esta ciudadanía política va a ser cercenada con dureza durante el período de gobierno militar que se instaura en 1973.

El papel del Estado cambiaría profundamente durante la dictadura militar. El Estado no debía intervenir en el ámbito económico -aunque sí mantenía un fuerte papel subsidiario-, pero sí debía garantizar el mantenimiento de la ley y el orden. No se trataba, sin embargo, de una lógica estrictamente defensiva de los grupos empresariales y tecnocráticos frente a potenciales fuentes de conflicto social. Más bien, desde comienzos de los años ochenta se buscaba sentar las bases de un nuevo modelo de sociedad con capacidad de crecimiento y autorregulación.

En esta nueva lógica, se rechazó la política, los partidos y la democracia, lo que se tradujo de hecho en la desarticulación de las diversas formas de organización social que venían defendiendo las demandas sociales. El principio de organización social alternativo vino dado por el libre mercado, que condujo a la atomización de las demandas, y por tanto, a liberar al Estado del conflicto distributivo anterior, de sesgo populista. El mercado se convirtió así en el criterio ordenador supremo de la organización social, en reemplazo de las instancias de concertación políticas y democráticas tradicionales (Del Campo 1995).

Las reglas del juego en el Chile de los noventa

Las nuevas democracias latinoamericanas de los años ochenta y noventa (precisando que en este caso se trataba más bien de re-democratizar, porque Chile tenía importantes experiencias democráticas en el siglo XX) van a ver fuertemente condicionado su desarrollo político, social y económico debido a la elección de determinados diseños institucionales. Elección que pudo estar condicionada por el contexto político y en particular por la fortaleza de determinados actores de régimen militar o autoritario, como las Fuerzas Armadas.

Partimos, en primer lugar, de la premisa de que los problemas constitucionales no son, en origen, problemas de derecho, sino de poder, y por tanto, suponen primariamente una formidable tarea de definición del modelo de Estado y de las relaciones de éste con la sociedad civil, en realidades que afrontan fuertes conflictos internos de poder entre elites conservadoras y elites modernizadoras.

En segundo término, conviene señalar que en el caso latinoamericano muchas de las Constituciones "de transición" reflejaban el modelo de Estado populista, excesivamente intervencionista, "a ratos" autoritario, centralista y dirigista, que surgió tras la crisis de 1930.

Sin embargo, la Constitución chilena que "modera" el clima transicional data de 1980. El texto se componía de dos partes profundamente diferentes: un cuerpo constitucional que establecía un sistema marcadamente autoritario, en el que el Presidente ocupaba un lugar preeminente con escasos controles y en el que las Fuerzas Armadas ejercían una labor de tutela excepcional. Y un segundo cuerpo con disposiciones transitorias fijando un calendario y unas reglas de juego propias para llevar a cabo la transición política. Estas disposiciones transitorias imponían al general Augusto Pinochet como Presidente Constitucional hasta 1989 y enfatizaban el poder de la Junta de Gobierno, a la que correspondían los poderes constituyente y legislativo hasta ese año. También señalaban su capacidad para presentar a la ciudadanía, vía plebiscito, al candidato a Presidente para el período 1989-1997.

El fortalecimiento de la oposición política al régimen militar, después de la conformación del Acuerdo Nacional entre las fuerzas políticas de oposición (1985), obligó al general Pinochet a la convocatoria de un plebiscito, para que la ciudadanía aceptase o rechazase al candidato a Presidente (el propio Pinochet) por un nuevo período de ocho años. Su candidatura fue rechazada por el 54,68 % del electorado, a pesar de que la oposición, agrupada entonces en el "Comando del No", encontró serios problemas para acceder a los medios de comunicación, controlados por el gobierno militar.

Una vez rechazado el proyecto de Pinochet, la oposición y los militares llegaron a un acuerdo para la reforma constitucional, sometida de nuevo a plebiscito, y que alcanzó la aprobación del 85% de la ciudadanía. El entramado constitucional de 1980 condicionó de forma importante el juego político en la década de los noventa, limitando las posibilidades de reforma y de cambio, pero acentuando la moderación. Ello significó que las Fuerzas Armadas, con una fuerte capacidad de intervención política en la primera mitad de los años noventa, interpretaran que los canales político-institucionales no se habían desbordado. A este hecho también ha contribuido la conformación de dos poderosísimos partidos de derecha, la Unión Demócrata Independiente y Renovación Nacional, que recogen una parte importante de los contenidos básicos del gobierno militar.

Con este marco institucional, la Presidencia de Patricio Aylwin se marcó la tarea de crear un proceso de institucionalización democrática, de consenso y de acuerdos entre todas las fuerzas políticas a la izquierda y a la derecha, programa plasmado en la idea de "crecimiento con equidad". Una de las primeras manifestaciones de este proceso fue la reconstitución de los municipios elegidos por votación popular (1991) y la creación de las figuras de los gobiernos regionales, a los que se transfirieron funciones y recursos presupuestarios [1]. En esta primera etapa, la modernización del Estado se dirigió además a la reforma tributaria, que permitió incrementar los ingresos fiscales y expandir el gasto social del gobierno junto al crecimiento de la economía. Se inició además un proceso de reformas judiciales, que se tradujo en un conjunto de proyectos de ley encaminados a hacer más ágil y transparente la justicia, reduciendo el control tradicional ejercido por la Corte Suprema, y en los que conviene detenerse por la importancia para el proceso de consolidación democrática.

En este nuevo contexto institucional, adquiere una destacada importancia el Estado de Derecho, no sólo como fuente de seguridad jurídica para los ciudadanos, sino como marco que restringe el auto-interés de los actores individuales. En la última década, tanto los intereses domésticos como internacionales han coincidido en la necesidad de promover la reforma del Poder Judicial, considerando que la independencia de éste constituye uno de sus aspectos centrales. De este modo, garantizar el funcionamiento efectivo de un Estado de Derecho, garantizar el acceso a la justicia y la protección de los derechos humanos se han convertido en elementos esenciales para profundizar la democracia en América Latina [2].

Son muchas las razones que justifican un afianzamiento del Poder Judicial. Por una parte, como elemento esencial para mejorar la calidad de la democracia. En segundo lugar, con el objetivo de conseguir seguridad jurídica, para que los inversores puedan invertir con garantías en estos mercados nacionales. En tercer lugar, el aumento de la inseguridad y de la corrupción durante la última década ha destapado la necesidad de un Poder Judicial eficiente donde la impunidad no encuentre su lugar. Por último, pero no menos importante, la importancia del reconocimiento y defensa de los derechos humanos no es una cuestión que se haya superado después de finalizada la transición a la democracia [3].

La reforma judicial, y en especial la democratización de la estructura judicial, fue una de las piezas clave del programa del Presidente Aylwin. Sin embargo, el juego combinado de la oposición de la Corte Suprema y el bloque conservador en el Congreso chileno pudo abortar buena parte de las propuestas de dichos proyectos. Durante la Presidencia de Frei, el incremento de la actividad delictiva provocó una reacción de la sociedad civil, juristas y ONG que abogaban por la reforma de la judicatura. Estos esfuerzos tuvieron su correlato político en una coalición ad hoc de partidos de centro-izquierda y centro-derecha en el Congreso, que permitió la aprobación de un paquete de proyectos de ley cuyo eje era la reforma de la administración de justicia [4]. Aún así, algunos autores han destacado que las reformas judiciales tuvieron éxito porque la Ministra de Justicia, Soledad Alvear, presentó estas como un mecanismo necesario para modernizar el poder judicial (Correa Sutil, 1999).

Reformas estructurales en el Chile de los años ochenta y noventa: la tensión entre democracia y desarrollo

Sin embargo, este entramado jurídico-constitucional iba a jugar en una cancha marcada por las profundas reformas estructurales que había venido implementando el gobierno militar. La crisis de la deuda externa, tras la moratoria mexicana de 1982 y el consiguiente cese de la entrada de capitales externos, desató en la mayoría de los países latinoamericanos una crisis económica y financiera de proporciones desconocidas hasta esos momentos. Los años ochenta han pasado tristemente a la posteridad como "la década perdida" [5].

Dada la imposibilidad de continuar financiando el abultado déficit externo, en un contexto de permanente deterioro de los términos del intercambio, altas tasas de interés internacionales y nulo acceso a los créditos externos, los países latinoamericanos recurrieron a negociaciones con los organismos multilaterales de crédito, especialmente el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, para reprogramar el servicio de la deuda y facilitar el acceso, ahora restringido, a nuevos recursos financieros.

Notas:

• [1]. Aunque pueda resultar paradójico, el primer empujón hacia el proceso de descentralización administrativa vino de la mano del gobierno militar. En este periodo se implementó una nueva división política y administrativa a través de la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa. Se inició así la regionalización, a la que siguió el establecimiento de las cincuenta provincias, y finalmente la organización de comunas a nivel nacional, excluyendo de esta última fase a la Región Metropolitana. En los noventa, ya iniciada la transición democrática, la reforma al Capítulo XIII de la Constitución, la promulgación en 1993 de la Ley Orgánica Constitucional de Administración y Gobierno Regional, y la instalación de los Gobiernos Regionales en 1994, son los hitos que jalonan la descentralización del país. Este proceso ha sido especialmente significativo en el desarrollo de competencias administrativas y disponibilidad de recursos financieros de estos niveles de gobierno, pero no ha significado, un proceso de distribución más equitativa del poder político. Véase al respecto (MIDEPLAN, 2004).
• [2]. Algunos autores han llegado a cuestionar la validez de definir como "democracia" a la mayoría de los países de la región. Por lo menos, estos fallos indican una "abdicación de la autoridad democrática" (Méndez, O'Donnell y Pinheiro 1999:48). Hay que insistir, además, en la docilidad y pasividad del Poder Judicial hacia el gobierno militar. Como ejemplo basta mencionar la usual suspensión de derechos de habeas corpus (la Corte Suprema aceptó sólo una decena de entre más de 5.400 peticiones durante los primeros diez años de la dictadura militar) o el gobierno bajo decreto presidencial (Acuña y Alonso 2001).
• [3]. Frente a aquéllos que, como Méndez, han señalado que "en Chile, la nueva democracia aceptó los efectos legales y políticos de una vergonzosa "auto-amnistía" dictaminada por Pinochet en 1978, y optó por un ejercicio de búsqueda completa y rigurosa de la verdad para revelarla en vez de hacer juicios criminales" (Méndez, 1997:10), más recientemente Valenzuela ha insistido en la conveniencia de revisar en detalle el legado de las violaciones de los derechos humanos, especialmente a la luz de elementos como la liberación de los presos políticos; la generación de un consenso suficientemente amplio sobre lo sucedido, vía Comisión Nacional Verdad y Reconciliación (o Comisión Rettig, presidida por el ex-senador radical Raúl Rettig), Mesa de Diálogo o la Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura; o vía la compensación con reconocimiento oficial y reparación material a las víctimas; un funcionamiento adecuado del sistema judicial y el sometimiento a la justicia de los violadores de los derechos humanos, especialmente en el caso del general Pinochet. Todos estos elementos permitirían repensar la justicia transicional con una óptica multidimensional, alejada del paradigma de Nüremberg (Valenzuela, 2006).
• [4]. El proceso de reforma se inició con la creación de la Academia Judicial en 1996, basada en el mérito, que buscaba ofrecer educación jurídica sostenida para magistrados en servicio, y mejorar la imagen de la judicatura. Aunque también existió una "agenda oculta", que buscaba eliminar la tradición formalista de la judicatura y alentar un Poder Judicial con más preocupación social (Acuña y Alonso 2001). Pero más significativa aún fue la propuesta de nuevo Código de Procedimiento penal y legislación complementaria, presentados en 1997.
• [5]. Durante la década de los ochenta, el PIB per cápita se redujo a una tasa promedio regional anual del 1% y se inició la primera superinflación. Chile creció un 1,3% con una inflación del 27%. Los años noventa trajeron una cierta recuperación, con una tasa de crecimiento anual de 1,7% del PIB per cápita y una tasa de inflación en torno al 10%. Chile, Argentina, Perú, Uruguay y El Salvador gozaron de tasas de crecimiento más altas que el promedio regional(entre el 5,7% y el 2,4%). En cuanto a los costos sociales (combinando los indicadores de salario mínimo real, tasa de desempleo, incidencia de la pobreza y distribución del ingreso), podemos señalar que fueron muy altos en Chile, Perú y Bolivia. Véase CEPAL (1997).