Introducción

Hace ocho años (1998) la Revista de Economía Política Pensamiento Iberoamericano dedicaba un volumen extraordinario a la situación de "América Latina después de las reformas". Se planteaban entonces los autores de este número monográfico, que "la eficacia de las reformas estaba en discusión" y que podían inferirse al menos cuatro hipótesis alternativas. La hipótesis más pesimista suponía que las reformas no habían modificado el comportamiento de la economía en la dirección deseada y que, por consiguiente, habían sido simplemente la receta equivocada de políticas económicas. En segundo lugar, existía la posibilidad de que los resultados económicos en ese momento sólo reflejaran en parte los efectos de las reformas que ya se habían hecho; sin embargo, los efectos "positivos" vendrían con el tiempo dado que la adecuación a las nuevas reglas de juego era un proceso lento y difícil. Una tercera interpretación sugería que los países que habían iniciado el proceso de reformas macroeconómicas y estructurales necesitaban profundizar aún más esas reformas para lograr objetivos satisfactorios de crecimiento, generación de empleo, estabilidad y equidad. Por lo tanto, se trataba de profundizar la magnitud y la composición de las reformas. Por último, y ésta pretendía ser la evidencia del volumen en su conjunto, se planteaba que las reformas macroeconómicas y estructurales, incluso si se profundizaran, no serían suficientes para combinar objetivos como el crecimiento y la equidad; se trataba así de "accionar" en otros ámbitos como la educación o la calidad de las instituciones públicas.

Ocho años después seguimos evaluando la conveniencia y profundidad de las reformas estructurales de los años ochenta y noventa del siglo pasado, aunque quizás con un énfasis nuevo en torno al proceso de aprendizaje institucional que éstas han supuesto. Chile es sin duda el máximo representante de la política de liberalización económica llevada a cabo por los países latinoamericanos en respuesta a las estrategias ineficientes asociadas al proteccionismo exacerbado y a los altos niveles de intervención de los Estados desarrollistas. Pero Chile fue considerado además el país más exitoso de la región en la implementación de las reformas estructurales. Sin embargo, la crisis asiática de 1997 mostró al mundo como este proceso de liberalización comercial y financiera también podía generar una profunda inestabilidad macroeconómica si no iba acompañado de un marco institucional adecuado.

Entender el proceso de desarrollo institucional chileno (especialmente en su matriz estatal), su conformación histórica, y las cristalizaciones institucionales que han supuesto algunas de las reformas estructurales en los últimos dieciséis años es el objetivo de este texto. En retrospectiva, parecería que el caso chileno ha sido capaz de combinar con éxito la consolidación de las instituciones democráticas con la implementación de reformas estructurales que han dado especial dinamismo a la economía. Sin embargo, también es cierto que han quedado pendientes otras reformas político-institucionales (como la reforma del sistema electoral o la profundización de las políticas sociales) necesarias para fortalecer el sistema democrático. Pero ¿qué tipo de instituciones son necesarias para la consolidación democrática? En las siguientes páginas trataremos de dar respuesta a esta pregunta.

¿Qué son y para qué sirven las instituciones? El nuevo institucionalismo como modelo referencial para América Latina

A nivel teórico, los científicos políticos se han venido formulando tres preguntas, diferentes pero interrelacionadas, sobre las instituciones políticas. Una es normativa: ¿cuáles son las mejores instituciones para el desarrollo de un buen gobierno democrático? Las instituciones en las que podamos pensar deben resolver de forma adecuada los debates clásicos de la libertad, los derechos, la igualdad y la justicia. "Las instituciones no son sólo las reglas del juego. Condicionan también qué tipo de valores se adoptan en una determinada sociedad, es decir, en última instancia condicionan lo que denominamos justicia, identidad colectiva, pertenencia, confianza y solidaridad" (March y Olsen 1989:126), Así, Elster (1989) ha argumentado que una tarea de la política es conformar instituciones de forma que la gente se comporte honestamente porque crea que la estructura básica de su sociedad es justa.

Las otras dos preguntas son de carácter empírico: ¿qué explica la enorme diversidad de entramados institucionales? y, ¿qué implicaciones tienen esas diferencias para la conducta política, el poder o los resultados del proceso político? (Rosthein 2001). En estas líneas, intentaremos responder al por qué en el caso chileno se diseñaron determinadas instituciones y evaluar, en la medida de lo posible, los resultados de estas reformas y su relevancia para el resto de América Latina.

Hasta comienzos de los años ochenta, la ciencia política había prestado poca atención a los análisis institucionales. Teorías como el estructural-funcionalismo, el análisis de sistemas, la teoría de grupos, o enfoques económicos como el marxista, apenas se detuvieron en las instituciones políticas. La tendencia a reducir la explicación de los procesos políticos a variables sociales, culturales o económicas significaba que las formas institucionales y organizacionales de la vida política tenían escasos efectos (March y Olsen 1984,1989). Sin embargo, los procesos de modernización y posterior democratización en los países en desarrollo condujeron a replantear la importancia de las instituciones. Las instituciones políticas formales determinaban la movilización política, y por tanto, no debían ser analizadas sólo como variables intermedias en las que los agentes políticos invertían poder para realzar su capacidad política futura, sino que constituían "fuerzas sociales por sí mismas" (Grafstein 1992). Se puso de manifiesto además que las diferencias entre países tenían que ver con el cómo las instituciones políticas formales estructuraron históricamente el proceso político.

Será a partir del trabajo seminal de Huntington (1965, 1968) cuando se insista en las consecuencias negativas que los altos niveles de participación y movilización (característicos de los años sesenta) habían tenido sobre el proceso de institucionalización política, particularmente en aquellos países de modernización intermedia. En este sentido, se va a definir "institucionalización" como "el proceso a través del cual organizaciones y procedimientos adquieren valor y estabilidad" (Huntington 1968:12). Así, la institucionalización tiene que ver fundamentalmente con la naturaleza estable, recurrente, repetitiva y pautada de la conducta al interior de las instituciones y a causa de éstas. Una débil institucionalización, característica de la mayoría de los países latinoamericanos, tendría consecuencias muy negativas sobre el proceso de desarrollo y de democratización. "A diferencia de lo que ocurre en sociedades políticamente desarrolladas, las sociedades con instituciones políticas débiles son menos proclives al interés público, que es a su vez equiparable al interés de las instituciones" (1965:412).

Pero sin duda, el elemento más definitorio del nuevo institucionalismo se conformó alrededor de la idea de que las características del contexto institucional dentro del cual los individuos actuaban constituyen un factor fundamental para la explicación de sus comportamientos. Es dentro de las instituciones (entendidas como "reglas de juego formales e informales") donde los individuos toman decisiones, diseñan organizaciones y eligen entre distintas alternativas de comportamiento. Las instituciones determinan habitualmente: a) quiénes son los actores legítimos; b) el número de actores; c) el curso de acción, y, en gran medida, d) la información de la que dispondrán los actores acerca de las intenciones de cada uno (Steinmo, Telen y Longstreth 1992:7).

Sintéticamente, podríamos decir que este "retorno a las instituciones" en palabras de Colomer (1991) se ha llevado a cabo por dos vías: la primera que tiene al Estado como protagonista, y está contenida por el título de un trabajo de indudable interés, Bringing the State Back in (Evans, Rueschemeyer y Skocpol 1985). Esta revalorización del papel de los Estados como centro del análisis político se estructuran en base a dos ejes básicos: a) el de la autonomía del Estado y su capacidad como actor para alcanzar objetivos en políticas concretas; y b) el de la influencia de los Estados en el contenido y el funcionamiento de los procesos políticos.

La segunda vía de análisis que retoma a las instituciones como elemento central del análisis supone un reacomodo racionalista, en un intento de subsanar las carencias mencionadas con anterioridad de esta teoría. En este renovado intento se ha primado el estudio de los sistemas electorales y de sus consecuencias sobre los sistemas políticos, las construcciones constitucionales e institucionales, las diferentes estrategias de los partidos, los Parlamentos, los Gobiernos, por señalar sólo algunos de sus ámbitos más destacados.

En el caso de América Latina, el énfasis neo-institucional va de la mano de los procesos de transición y consolidación democrática. Es decir, se intenta explicar el impacto que los diferentes arreglos institucionales han tenido sobre la instauración de la democracia o la redemocratización. En nuestro caso, que parece corroborar los planteamientos de Przeworski (1991), las instituciones que emergen durante el proceso de transición y consolidación democrática son el resultado de arduas negociaciones entre sectores de oposición al régimen de Pinochet y el propio régimen; pero cuando el proceso de negociación viene acompasado por capacidades de presión y veto del régimen autoritario anterior, es muy probable que durante esta fase emerjan condicionantes y limitaciones impuestos por éste, como el problema de autonomía de las Fuerzas Armadas. En la misma línea, Linz y Stepan (1996) destacan la importancia de las instituciones formales para la consolidación democrática; la resolución de conflictos debe ser procesada dentro de los límites de la nueva legalidad y de las instituciones sancionadas por las nuevas democracias.

La matriz estatal y la sociedad política chilena

El neo-institucionalismo histórico destaca la importancia del proceso histórico de conformación institucional. De este modo, las instituciones no se escogen en la mayoría de los casos, sino que a lo largo de la historia, diversos agentes con distintos intereses han adoptado instituciones tomando como referencia el sistema institucional previo y éstas han condicionado de forma importante a los actores individuales y colectivos.

En el contexto latinoamericano, la experiencia chilena fue bastante exitosa en la consolidación del orden conservador, consagrado en la Constitución de 1833. El éxito de la conjugación entre conservadurismo y nacionalismo llevó a la conformación de una idea de "nación", pero también de "Estado", de "Administración"; esta temprana "maduración estatal" y su consiguiente institucionalización -acompañada de una liberalización lenta del régimen, sobre todo a partir de 1841 y 1851, distinguiría a Chile del resto de los países de la región en la institucionalización de los Estados-nacionales.

El Estado chileno se fraguó políticamente al calor de las batallas presidencialistas, en un contexto de partidismo semi-competitivo y de crecimiento económico basado en las exportaciones de nitratos, y posteriormente de cobre. Este periodo constituyó además el experimento inicial con la política competitiva, que sentó las bases para la formación de un sistema de partidos relativamente bien constituido (Del Campo, 1991). La estabilidad de la política nacional en Chile permitió, desde un periodo relativamente temprano, la aceptación del principio de la legitimidad de la oposición política organizada, y el funcionamiento de un sistema cuasi-competitivo. Puede decirse que hacia 1870 se organizó una tradición de competencia pacífica entre los grupos políticos rivales. El Estado chileno se convirtió en el lugar de negociación y acomodación entre los diferentes segmentos de las clases dominantes, y entre éstos y el poder económico extranjero que dominaba el enclave minero.

Notas: