Essas respostas da dependem da escolha de parceiros, do grau de cobertura dos temas negociados e da possível influência dos acordos nas estratégias de desenvolvimento econômico.

Uma visão simplista ilustra o tema abordado no debate brasileiro. O Chile é um dos países sul-americanos que mais realiza acordos comerciais. A tarifa de importações do país é baixa e igual para todos os produtos, o que facilita as negociações de liberalização comercial. Em adição, a tarifa uniforme sugere que a política comercial não é um dos instrumentos elegidos para possíveis mudanças nas vantagens comparativas dinâmicas do país. Os Estados Unidos são um "parceiro natural", não apenas em termos geográficos, mas principalmente pela sua presença dominante nos fluxos de comércio exterior do México. Após a assinatura do Tratado de Livre Comércio da América do Norte de 1994, a agenda de novos acordos do México, pode ser entendida, como parte de uma estratégia de diversificação da pauta de comércio exterior, no intuito de atenuar o peso da economia norte-americana. Colômbia e Peru negociaram um acordo de livre comércio com os Estados Unidos para assegurarem as suas preferências no âmbito "Andean Trade Promotion And Drug Erradiction Act". Em adição, os compromissos assumidos nas áreas de investimentos, serviços, direitos de propriedade intelectual, são percebidos como fatores importantes para a atração de investimentos estadunidenses. A agenda de acordos preferenciais dos Estados Unidos estaria associada, segundo Bhagwati (1996) à obtenção de marcos regulatórios, que não são consensuais nas negociações multilaterais.

A versão simplista ignora o debate doméstico, o nível de consenso nas sociedades dos países citados e as motivações na definição das agendas dos acordos comerciais. De forma geral, entretanto, é possível identificar alguns temas que orientam as agendas comerciais dos países. No caso brasileiro, o principal argumento da reflexão proposta é que há um relativo consenso quanto ao escopo da agenda brasileira de negociações. É uma agenda que deve ter um caráter multilateral, em função da diversificação da pauta de comércio exterior brasileira.No entanto, o consenso diminui quando são analisados os benefícios/custos de cada negociação e, logo, dos compromissos que o país está disposto a assumir em cada acordo. É consensual a importância dos acordos como estratégias de acesso a mercados, mas não é consensual o papel dos acordos na estratégia geral da política de comércio exterior brasileira.

A falta de consenso é influenciada, em parte, pela experiência da década de 90. O Brasil fez uma reforma tarifária que reduziu a tarifa média de importações de 44% para 12,7%, entre 1989 e 1994. Empresas estatais foram privatizadas e o compromisso da Rodada Uruguai nas áreas de investimentos, subsídios industriais e direitos de propriedade intelectual foi interpretado como concessões na harmonização de regras globalizadas que iriam beneficiar o país.

Os resultados das reformas da década de 90 não se traduziram em um período de crescimento econômico. A taxa média de crescimento anual do produto brasileiro entre 1994 e 2000 foi de 2,6%. Em adição, as crises dos mercados emergentes na segunda metade da década de 90 afetaram as expectativas otimistas de entrada de capital estrangeiro no país. O tema da vulnerabilidade externa identificado com o aumento do saldo deficitário em transações correntes do balanço de pagamentos ganhou destaque no debate brasileiro. Não havia garantias que o saldo deficitário seria coberto pelos capitais externos. O saldo deficitário em transações correntes aumentou de US$ 1.153 milhões para US$ 33.829 milhões entre 1994 e 1998, acompanhado pela reversão de um saldo superavitário na balança comercial de US$ 10.466 milhões para um saldo deficitário de US$ 6.574 milhões.

A relação entre a liberalização comercial e o desempenho econômico do país e, de forma geral, das mudanças identificadas com a "agenda liberal" é tema sujeito a controvérsia na literatura econômica (Pereira 2006). Não obstante, a experiência da década de 90 acirrou o debate dos benefícios da abertura comercial e de adesão a regras percebidas como restritivas para a escolha de instrumentos de políticas de desenvolvimento.

Um outro fator que ilustra a falta de consenso é o debate sobre os efeitos dos acordos sobre o volume dos investimentos e sua alocação.

No caso brasileiro, por exemplo, é debatido se um acordo de livre comércio com os Estados Unidos, é positivo ou não para os investimentos. O debate brasileiro parte da avaliação de duas posições extremas. De um lado, a plena abertura da economia brasileira poderia levar a uma substituição de investimentos associados aos setores de maior valor adicionado por importações estadunidenses. Em adição, as regras negociadas sobre investimentos retirariam a autonomia das políticas governamentais na orientação de investimentos percebidos como estratégicos para o desenvolvimento nacional. Por outro lado, a outra visão destaca que o acordo garante um marco estável e propício aos investimentos. O mercado interno brasileiro é grande para garantir a atração dos investimentos e não haveria risco de "desindustrialização" do país. Já no caso de acordos com países em desenvolvimento é possível explorar estratégias comuns de investimentos e são abertas oportunidades para a internacionalização das empresas brasileiras.

Essas questões gerais teriam levado ao governo, que assumiu a presidência em 2003, a privilegiar a agenda sul-americana de integração. E, mais ainda, a agenda comercial passa a ser utilizada, muitas vezes, como instrumento político, em detrimento dos interesses econômicos do país. Essa interpretação está presente no atual debate brasileiro. Não se considera que houve uma ruptura, em relação à agenda de política de comércio exterior dos anos de 1994/2002. O tema dos compromissos com uma maior abertura comercial já eram parte do debate, assim como de adesão a regras percebidas como OMC plus (Organização Mundial do Comércio). A seção seguinte apresenta um balanço do atual quadro negociador dos principais acordos.

Principais Aspectos do Quadro Negociador e Perspectivas

No ano de 1998, as perspectivas em relação ao quadro negociador dos acordos comerciais brasileiro podiam ser interpretadas como otimistas.

O projeto prioritário na agenda, o Mercosul, ainda estava longe ser um mercado comum. No entanto, a participação das exportações do bloco na pauta brasileira havia crescido de 7,3% para 17,4%, entre o ano de 1991 e 1998. Esse resultado mostrava que a idéia do Mercosul ser irrelevante para o comércio brasileiro, parecia ser um tema do passado [6]. Em adição, as negociações eram intensas, sugerindo um quadro favorável para a integração. No ano de 1993, o Brasil junto como seus parceiros do Mercosul propõe a formação da Alcsa (Área de Livre Comércio Sul-Americana). Essa proposta não avançou. Em seu lugar, o Mercosul inicia a realização de acordos bilaterais com os parceiros sulamericanos. No ano de 1996, são assinados acordos de livre comércio com o Chile e a Bolívia. No ano de 1998 são iniciadas as negociações com os países da Comunidade Andina (exceto Bolívia).

Na Segunda Cúpula das Américas, em Santiago, é anunciado o compromisso dos países hemisféricos de iniciarem negociações para a formação da Área de Livre Comércio das Américas (Alca) [7]. O principal ponto no debate brasileiro sobre a Alca eram os impactos em relação ao acordo com os Estados Unidos. Além dos efeitos da abertura comercial, o tema das regras sobre investimentos, serviços, direitos de propriedade intelectual, entre outros, eram destacados na avaliação do acordo. De forma geral, a concepção era de que a Alca não deveria ser um espelho das regras do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (TLCAN), que eram entendidas como "OMC plus" [8] No entanto, como analisa Simões (2002), a orientação geral da diplomacia era a de negociar propostas que interessassem ao Brasil.Alguns pontos eram entendidos, como favoráveis ao Brasil.

A economia estadunidense é cerca de doze vezes o tamanho da economia brasileira. Os Estados Unidos já tinham acordos de livre comércio com o Canadá e o México. Somando os três países, esses representavam 89,9% do Pib da Alca, no ano de 1999. Os países restantes da América Latina e Caribe apresentavam uma participação de 10,2%, sendo o percentual da América do Sul de 9,3% e do Mercosul, de 7,3%. Logo, apesar das diferenças, em termos de participação no Pib, o Mercosul seria o mercado mais importante. A idéia de que a "Alca não existiria" sem a participação do Mercosul era um argumento utilizado para sugerir o poder de barganha do bloco nas negociações.

A possibilidade de completar o processo de formação da área de livre comércio sulamericana, com o acordo Mercosul - Comunidade Andina até o ano 2000 era um outro ponto favorável. Seria possível tentar compor propostas negociadoras identificadas com os interesses da região. Os Estados Unidos tinham o padrão TLCAN e o Mercosul poderia contrapô-lo com um padrão "sul-americano".

No ano de 1995 foi assinado o Acordo Quadro Inter-Regional de Cooperação entre o Mercosul e a União Européia, que não estabelecia nenhum compromisso formal para a negociação de um acordo comercial. No ano de 1999, é assinado o Acordo de Associação Inter-Regional, que engloba, como um dos seus objetivos, a formação de uma área de livre comércio entre os dois grupos.

O acordo com a União Européia não tinha, como a Alca, a definição de um prazo para o término de negociações e, não era claro qual seria o grau de cobertura, em termos dos temas a serem abordados pelo acordo. Não obstante, numa visão otimista, a negociação simultânea com a União Européia e Alca permitiria aumentar o poder de barganha do Mercosul.

O Mercosul entra numa trajetória de crise, em 1999 que irá paralisar o processo de integração. As negociações com a Alca e a União Européia estão paralisadas. O projeto de integração sul-americana é objeto de controvérsia no debate brasileiro. O que mudou? A visão otimista desconsiderava alguns fatores que sugeriam uma visão um pouco "mais cética" em relação ao quadro negociador.

No caso da Alca, os acordos bilaterais assinados pelos Estados Unidos com o Chile, os países da América Central e com a Colômbia e o Peru indicam que foi possível avançar as negociações sem o Mercosul. Em adição, o Trade Promotion Authority de 2002 aprovado pelo Congresso dos Estados Unidos foi recebido como um fator que influenciou a percepção de ganhos do Brasil. As restrições impostas para uma ampla negociação sobre produtos agrícolas, em especial subsídios, e para mudanças nas investigações sobre dumping, temas privilegiados na agenda brasileira, contribuíram para que o Brasil, como membro do Mercosul, na Conferência Ministerial de Miami (2003) apresentasse uma proposta, que basicamente reduziria as negociações ao tema de acesso a mercados. O início da negociação multilateral da Rodada de Doha, em 2001, auxiliava no desenho da proposta. Temas sensíveis, de ambas as partes, seriam objeto do fórum multilateral. Não houve consenso em relação à proposta do Mercosul. Não há uma agenda comum comercial entre os países latinos e os Estados Unidos e a proposta brasileira para uma nova estrutura de negociações não foi aceite. A Rodada de Doha não avançou. O desafio para o Brasil é como estabelecer uma agenda com os Estados Unidos, centrada somente em temas de acesso a mercados, quando acordos amplos têm sido assinados.

Notas:

• [6]. O Pib (produto interno bruto) do Brasil é cerca de 70% do Pib Mercosul. Quando foi anunciada a criação do Mercosul - Tratado de Assunção de 1991 - a idéia da relativa irrelevância do Mercosul, como mercado das exportações brasileiras era parte do debate.
• [7]. Entre 1994, quando foi anunciada a proposta de criação da Alca, e 1998, o compromisso dos países hemisféricos era de troca de informações e definição do que seria o quadro negociador do acordo.
• [8]. OMC plus seriam regras que iam além dos compromissos da Organização Mundial do Comercio.