Introdução

O sistema multilateral de comércio convive com a proliferação de acordos preferenciais de comércio bilaterais e regionais.

O Brasil apresenta uma agenda ampla de negociações comerciais, que pode ser dividida em cinco grupos. O primeiro refere-se ao projeto de formação de um mercado comum, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) com a Argentina, Paraguai e Uruguai e, que a partir de 2006 incorporou a Venezuela. O segundo está associado à integração sul-americana expresso na criação da Comunidade Sul Americana das Nações (Casa), anunciada em 2004. O terceiro é composto pelos acordos com países em desenvolvimento não sulamericanos, no contexto de um diálogo Sul-Sul, em especial a proposta de uma área de livre comércio com a Índia e com a África do Sul. O quarto integra os acordos com os países desenvolvidos, Estados Unidos e a União Européia. O quinto agrega acordos com diferentes graus de importância na agenda brasileira. São destacadas as negociações com o México, seguidas de um grupo que engloba Egito, Marrocos, Israel e países do Conselho do Golfo Árabe.

Qual deve ser a prioridade dos acordos, quais os ganhos e benefícios em cada acordo, quais são os compromissos que o governo deve assumir em cada acordo são questões presentes no debate brasileiro, desde meados da década de 90.

A criação de um mercado comum integrado pelos países membros do Mercosul é uma meta distante. É preciso definir o que significa o projeto da integração sul-americana, quando alguns países da região já assinaram acordos de livre comércio com os Estados Unidos. Os acordos de preferências comerciais assinados com a Índia e a África do Sul abrangem poucos produtos. Os acordos com os Estados Unidos e a União Européia estão em compasso de espera. No quinto grupo de acordos, o principal tema é a negociação com o México, ainda não resolvida para a formação de uma área plena de livre comércio.

As motivações para a escolha dos parceiros nos acordos e a abrangência dos compromissos estão associadas a objetivos políticos e econômicos das agendas governamentais de cada pais. A agenda brasileira segue esses princípios. No entanto, a avaliação entre compromissos da agenda de negociações e os resultados alcançados sugerem alguns dilemas nos processo de integração brasileira.

O caráter multilateral do comércio brasileiro exclui a identificação de um único parceiro e/ou conjunto de parceiros que possam assegurar o dinamismo do comércio exterior brasileiro. Em princípio, há uma variedade de opções na definição da hierarquia de prioridades da agenda brasileira. Logo, o papel que os diferentes acordos possam ter nas estratégias de desenvolvimento do país e a avaliação dos custos e benefícios políticos e econômicos de cada acordo influenciam nas negociações comerciais.

O objetivo do texto é apresentar quais são as principais questões presentes no debate brasileiro sobre a agenda de acordos comerciais do país. A primeira seção apresenta o quadro referencial dos principais temas que influenciam o debate. A segunda seção avalia as perspectivas do atual quadro negociador dos acordos. É conferida especial ênfase ao Mercosul e ao projeto de integração sulamericana. A terceira seção conclui o texto.

Alguns esclarecimentos prévios são necessários. O Brasil é membro da união aduaneira do Mercosul. Logo, acordos comerciais com países não membros da união são negociados, em princípio pelo Mercosul. A análise apresentada se refere aos interesses brasileiros nas negociações. Em adição, o texto não é uma resenha da literatura teórica ou empírica sobre o debate brasileiro. A contribuição da autora é uma reflexão sobre a agenda brasileira de acordos preferenciais

Principais Questões no Debate Sobre os Acordos Comerciais.

O quadro referencial geral da análise é a literatura econômica sobre acordos comerciais. Logo é analisado, em primeiro lugar, o debate sobre os ganhos dos efeitos alocativos dos acordos comerciais (efeitos estáticos) dos acordos comerciais do Brasil. A questão central na avaliação de acordos está associada, entretanto, ao papel que esses efeitos podem desempenhar nas trajetórias de crescimento e desenvolvimento dos países, o que requer a avaliação política e econômica das estratégias de desenvolvimento dos países (efeitos dinâmicos).

Os Efeitos Estáticos

Na literatura econômica, a análise sobre acordos preferenciais de comércio parte da análise de Viner sobre os efeitos estáticos de criação e desvio de comércio no bem estar econômico dos países. A inclusão de novas hipóteses na análise desses efeitos e a consideração dos efeitos dinâmicos na análise dos acordos comerciais levou a uma reavaliação da importância dos conceitos de Viner. Algumas questões gerais, entretanto, permanecem no debate teórico e influenciam a avaliação dos acordos preferenciais de comércio.

Acordos preferenciais de comércio dependem da estrutura de comércio dos países. É esperado que sejam priorizados acordos com países que apresentem uma participação elevada na pauta comercial do país. Há menor probabilidade de desvios de comércio.

A pauta de comércio exterior brasileira de mercadorias não sugere um parceiro a ser priorizado na agenda de acordos comerciais. No ano de 2005, os dados por países/regiões na participação da corrente de comércio (exportações mais importações) do Brasil mostram os seguintes resultados: Estados Unidos (18,3%); União Européia (23,3%); países sul-americanos (16,6%); e, Ásia (18,5%) Os principais mercados dos países desenvolvidos registraram um percentual de 46,7% na corrente de comércio brasileira e os países em desenvolvimento de 46,3% [1].

A composição das pautas comerciais tem influência na análise dos possíveis ganhos dos acordos. A composição da pauta brasileira de comércio exterior não apresenta mudanças significativas, desde a década de 90. No ano de 2005, a participação de produtos manufaturados nas exportações foi de 55%, de semimanufaturados de 13,5% e de básicos (commodities primárias agropecuárias e minerais) de 29,3%. Nas importações, predominam os produtos manufaturados (participação de 77,2%), seguido de produtos básicos (17,4%) e semimanufaturados (4,3%).

A composição da pauta difere, entretanto, por mercados. Os países da Aladi (Associação Latino Americana de Integração), seguida dos Estados Unidos são os principais destinos das exportações de manufaturas brasileiras [2]. No entanto há uma diferença de 10 pontos percentuais entre a participação da Aladi e dos Estados Unidos [3]. Os mercados da União Européia e da Ásia explicam mais de 50% das exportações de produtos básicos e, no caso, de semimanufaturados esses dois mercados mais o dos Estados Unidos são responsáveis por mais de 60% das vendas de semimanufaturados. As importações de manufaturas estão concentradas nos mercados da União Européia, Ásia e Estados Unidos, a de básicos nos mercados da África e Aladi e a de semimanufaturados na Aladi e demais países [4].

A heterogeneidade da composição da pauta sugere interesses distintos nas negociações.

Nas negociações de acordos Norte-Sul, o setor de agribusiness privilegia o tema de acesso preferencial aos mercados dos países desenvolvidos. O Brasil é um dos principais exportadores mundiais de produtos agropecuários, que são os produtos que fazem parte do principal núcleo das políticas protecionistas dos países desenvolvidos. O setor industrial tende a uma postura mais defensiva e privilegia o tema do impacto das importações na produção doméstica. Nos acordos com países em desenvolvimento, os setores industriais e agrícolas partilham o interesse de ganhos de mercados para exportações. A questão dos impactos da concorrência com a produção doméstica é analisada caso a caso [5].

Acordos de liberalização comercial multilateral ou de caráter preferencial não são neutros do ponto de vista distributivo. A estrutura de preços relativos que define a alocação de recursos muda com as alterações da estrutura de tarifas de importações do país. A primeira percepção do debate brasileiro está associada aos efeitos estáticos na alocação de recursos de ganhos e perdas dos acordos comerciais. No entanto, do ponto de vista dos governos, a avaliação dos acordos deve privilegiar o efeito líquido sobre a economia e dos custos de ajustamento dos setores "perdedores". Um tema que é enfatizado no debate brasileiro em relação aos efeitos estáticos dos acordos com países desenvolvidos.

Modelos de equilíbrio geral permitem estimar os efeitos estáticos sobre o bem estar líquido (entendido como valor adicionado) de um país em função dos acordos comerciais. Vários estudos foram realizados para o caso brasileiro em relação aos efeitos de um acordo com os Estados Unidos ou a União Européia. De forma geral, concluem que o efeito é positivo para o Brasil. Entretanto os maiores ganhos estão associados aos setores agropecuários e minerais e seus produtos manufaturados e há perdas de valor adicionado nos setores industriais não tradicionais, como o complexo eletroeletrônico e bens de capital (Pereira 2000). Em adição, a utilização desses modelos na avaliação dos impactos dos acordos sobre a distribuição de renda, mostra ganhos para os fatores associados ao setor agrícola e perdas para alguns segmentos dos setores urbanos.

Esses são resultados esperados, pois são consideradas apenas as vantagens comparativas do Brasil que refletem o quadro "estático" das relações comerciais do país.

Efeitos Dinâmicos

Os temas da agenda brasileira de acordos comerciais não apresentam, em princípio, novas questões. A questão sobre a divisão de ganhos e perdas setoriais, os efeitos dinâmicos dos acordos através dos fluxos de investimentos e a relação custo/benefício de adesão a marcos regulatórios são questões presentes em todos os debates sobre a agenda de acordos preferenciais nos países latinos. A literatura econômica sobre as evidências empíricas sugere que não há uma garantia que a liberalização comercial promova crescimento econômico. No entanto, num mundo onde proliferam acordos comerciais preferenciais, esses podem ser identificados como um dos fatores que influenciam a concorrência das empresas no comércio mundial. E, mais importante, acordos preferenciais passam a ser avaliados a partir das percepções dos governos quanto à contribuição dos acordos nas suas estratégias de "inserção competitiva".

Mesmo privilegiando os resultados da teoria de comércio internacional tradicional - no longo prazo, os países ganham com acordos de liberalização - é preciso considerar os custos de ajustamento dos setores na fase de transição. O "sucesso" de políticas de liberalização é influenciado por questões de estabilidade macroeconômica e condições domésticas de infra-estrutura física e social.

Qual a relação desses temas com os acordos preferenciais de comércio da agenda brasileira?

Num primeiro momento, os acordos comerciais englobam os mesmos temas do debate sobre processos de liberalização. No entanto, há uma diferença fundamental no contexto dos efeitos dinâmicos. Quais são os acordos que minimizam os custos de ajustamento? Quais são os acordos que maximizam as oportunidades de crescimento do país?

Notas:

• [1]. Ver tabela no anexo.
• [2]. A Aladi compreende os seguintes países: Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Chile, Cuba, Equador, México, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Cuba passou a ser membro da Aladi, em 1999
• [3]. A Aladi explica 35% das exportações de manufaturas brasileiras e os Estados Unidos 25%.
• [4]. A importação de produtos manufaturados, no ano de 2005, é explicada pelos seguintes percentuais: 20,7% (Estados Unidos); 30,6% (União Européia); e, Ásia (28,1%). O mercado africano é responsável por 42,7% das importações de produtos básicos e nas importações de semimanufaturados, o principal fornecedor são os países da Aladi - 35,4%.
• [5]. No acordo Mercosul - Comunidade Andina, as ofertas brasileiras de acesso imediato ao mercado brasileiro excluíram produtos concorrentes no mercado brasileiro e/ou produtos sob os quais incidem as maiores tarifas de importações do Brasil, como automóveis (Pereira 2005).