Algunas acciones ya se han adelantado, y por ende arrojan algunas enseñanzas a la hora de diseñar estrategias que puedan generar efectos positivos en los países de la región. Los proyectos hasta ahora puestos en marcha en algunos países permiten ver con claridad que una de las aspiraciones de la región es llegar a sistemas de policía nacional civil que dependan jerárquica y funcionalmente del Poder Ejecutivo -Ministerios del Interior, Gobernación o, en algunos casos, de Justicia- abandonando anteriores esquemas antidemocráticos, represores o puramente militaristas. Para ser más concretos, el actual debate de fondo en algunos países tiene que ver con el modelo de policía que ofrece la cooperación internacional. Pero más allá de esta cuestión, se trata de crear herramientas que permitan recuperar la confianza ciudadana en las autoridades de policía, mediante su adecuada capacitación y profesionalización de cara a la comunidad. Por ejemplo, los modelos de policía comunitaria pretenden enfrentar problemas muy concretos, aplicando metodologías para áreas geográficas especificas, involucrando activamente a la comunidad, y recabando información de la misma para identificar sus aspiraciones, necesidades y preocupaciones [10].

El sistema penitenciario

La situación del sistema penitenciario es uno de los aspectos más críticos de la crisis de seguridad ciudadana y de las necesidades de reforma judicial que caracteriza a la gran mayoría de los países de la región. Si se pretende encarar una acción sólida e integral en este campo, la cuestión penitenciaria no puede resultar ajena a un esfuerzo de política pública. Pero si esta se limita a la mejora de infraestructura carcelaria, de por sí muy necesaria,, sin que venga acompañada de reformas sustantivas de carácter integral tanto del sistema de justicia penal como de seguridad pública, esa mejora puede fácilmente caer en el vacío y esa inversión puede llegar a tener efectos contrarios a lo que se pretende solucionar.

Aunque sólo en fecha reciente ha comenzado a abordarse esta problemática desde la perspectiva de la cooperación internacional y de las políticas publicas, debe afirmarse que no se trata de un problema nuevo ni exclusivo de América Latina. Es una gran tarea pendiente que tiene una dimensión social dramática, que apenas ha comenzado a reconocerse. Escándalos, motines y violencia recurrente de grueso calibre en los centros penitenciarios son hechos que desencadenan preocupación periódica en el sector, pero las acciones del Estado al respecto suelen ser de carácter episódico. Si la presencia del Estado ha sido frágil en la prestación general del servicio publico de justicia, la mayor debilidad institucional se da en el caso de la administración penitenciaria y carcelaria. Es un sector abandonado por la administración pública, que adolece de gestión adecuada, recursos, funcionarios competentes, formación idónea y, ante todo, voluntad política para su reforma. Los sistemas penitenciarios fallan por una triple causa: la debilidad del Estado, la negligencia en la gestión de las prisiones, o porque el personal penitenciario no cuenta con los recursos para imponer un régimen ajustado a derecho. Ello lleva a que en muchas prisiones no se respete la ley, y en ocasiones los propios reclusos son los que controlan los centros de reclusión. La entrada de dinero, drogas y armas es de común ocurrencia. Además, la poca atención que ha tenido este asunto lleva a la existencia de muy poca información, y a la opacidad característica en el manejo de este sistema.

La tasa de detenidos en prisión preventiva, sin sentencia firme, supera el 70% en muchos países de la región; es del 79% en Honduras, el 72% en Uruguay y el 70% en Ecuador. En España y Francia es del 30%, y en Inglaterra del 20%. Ello supone el desconocimiento de la garantía universal de la presunción de inocencia. Además, la violación de derechos humanos dentro de los centros penitenciarios lleva a que el tratamiento sea calificado en algunos casos como de "tratos inhumanos, crueles y degradantes" ante las deficiencias en materia de servicios básicos en los centros penitenciarios. El deterioro de los lugares de reclusión se ha agravado en las últimas décadas, entre otras cosas, por el influjo del crimen organizado, la presencia de "maras", pandillas y mafias del narcotráfico. Es normal encontrar menores en sitios anexos en condiciones aún más deplorables, conviviendo con condenados y procesados adultos, violando disposiciones internacionales de protección de los menores.

La ausencia de políticas integrales de prevención y rehabilitación lleva a muchos a afirmar que las prisiones son "escuelas" del delito. Resulta muy difícil encontrar casos de prácticas exitosas no sólo de rehabilitación, sino de reinserción laboral dentro de la sociedad, tarea que debería comprometer al sector privado. Aún en Europa, y pese a la puesta en marcha de condenas más largas, el aumento de la condena no contribuye a rebajar la reincidencia, el indicador más claro de rehabilitación. En la región latinoamericana, las cifras indican que el 70% de los reclusos reincide.

Cualquier intervención en este campo debe acompañarse de una reforma del sistema de justicia criminal que comporte penas y sanciones alternativas para delitos leves. El desarrollo de condenas alternativas o la creación de un servicio de libertad condicional debe ser parte de una estrategia para garantizar que las alternativas reemplacen la prisión y respeten los derechos ciudadanos. Ello requiere el apoyo de la opinión pública y del poder judicial. Además, los reclusos sin condena deben convertirse en la excepción y dejar de ser la regla. Ello implica mejorar las condiciones de los internos preventivos y asegurarles el asesoramiento jurídico necesario.

La responsabilidad de la sociedad civil

La premisa fundamental de cualquier diálogo de políticas gubernamentales, debe llevar a tener una contrapartida fuerte en el campo de la sociedad civil. A la sociedad civil le caben grandes responsabilidades, sobre todo a la hora de examinar su papel frente a la prevención de la violencia. Desde la familia se definen comportamientos en el terreno ético y cultural que son irremplazables. Uno de los imperativos actuales es la coordinación de las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, propiciando un sentido de unidad en la acción, y el propósito de reducir la dispersión de esfuerzos, tanto en el nivel nacional como subregional. En el campo de la violencia contra la mujer, por ejemplo, la sociedad civil ha logrado transformar la relación de poder entre víctima y agresores mediante programas conjuntos con la policía.

Los programas educativos y de salud pública ejecutados por la sociedad civil con una óptica de prevención han dado buenos resultados. Por ejemplo, la formación de líderes, el avance en la configuración de una cultura de paz y reconciliación, la capacitación de los organismos judiciales y policiales, del poder legislativo, de los maestros, los comunicadores sociales, los programas de esparcimiento y recreación, etc. son acciones simultáneas que comienzan a producir resultados. Que haya más participación de la comunidad y de las organizaciones de la sociedad civil para ayudar a la reinserción de infractores de la ley, es una lección aprendida en los procesos de resocialización del delincuente.

Sin duda, la expansión de los derechos y responsabilidades ciudadanas en la esfera local representa un vuelco en las relaciones del Estado con los ciudadanos. En materia de seguridad, ello contribuye a legitimar el estado de Derecho, el cumplimiento de la ley y la credibilidad de las fuerzas del orden. La reducción de la hostilidad de las comunidades frente a las fuerzas de seguridad, por la vía de identidades éticas y de creación de solidaridades, lleva a configurar alianzas eficaces en la lucha contra el crimen y la violencia. Es la hora de terminar con la gran distancia que existe entre el discurso de la participación ciudadana y la formulación de mecanismos operativos que promuevan instancias efectivas de participación social.

Como ya se ha sugerido, se trata de combinar políticas nacionales con políticas municipales y estrategias multisectoriales con intervención de la comunidad, que enfrenten las causas sociales, políticas y económicas de la violencia que, hoy por hoy, destruyen volúmenes de capital humano y social equivalentes a la inversión en educación primaria, para el caso de buena parte de los países mas violentos de la región.

Ejes de la reforma

Hoy existe una nueva dimensión del concepto de seguridad interna, ya no referida a retos de carácter militar, sino a los desafíos que plantean cuestiones tales como el mejoramiento de la calidad de vida y la superación de la pobreza. Hay estrategias internacionales de cooperación orientadas a darle vida al concepto de seguridad ciudadana, y algunas de las intervenciones que han arrojado resultados significativos incluyen:

1) el diseño e implantación de observatorios del crimen y la violencia;

2) el diseño de campañas para enfrentar algunos de los factores de riesgo conducentes a la violencia, como el abuso del alcohol, el uso de drogas y el porte de armas;

3) las intervenciones para la recuperación de espacios urbanos deteriorados;

4) la profesionalización y modernización de los cuerpos policiales, que promueva, el trabajo en colaboración con las comunidades y el desarrollo de nuevos mecanismos para promover la participación de las comunidades hostiles a la presencia policial,

5) la creación de comités comunitarios de monitoreo del crimen, y el establecimiento de mecanismos alternativos de resolución de conflictos y;

6) la creación y adaptación de estaciones de policía para atender de forma más adecuada a las víctimas de violencia doméstica.

A diferencia de los países industrializados, en Latinoamérica hay muchos policías y pocos jueces. La relación no es óptima. Ello ha sido consecuencia de un enfoque que apostó totalmente por la represión como tabla de salvación, y que subvaloró el recurso a la justicia como instancia de solución de conflictos. La tendencia moderna consiste en volcar todas las energías del sistema a la prevención, para evitar el abuso de la coerción como único instrumento.

Los programas de acceso a la justicia constituyen reales herramientas de descentralización del servicio público de la justicia. Desde el punto de vista institucional, la creación de casas de justicia, centros de administración judicial y de resolución de disputas, módulos básicos de justicia, juzgados corporativos y consultorios jurídicos en el nivel local y municipal contribuyen eficazmente a reducir los "factores de riesgo" asociados a la debilidad del Estado de Derecho, a la ilegitimidad del gobierno y al circulo vicioso de la impunidad.

La lucha contra la corrupción y la defensa, promoción y garantía de los derechos fundamentales son áreas trascendentales en los programas de reforma de los sistemas de justicia. La ética, la probidad, la transparencia y la cultura de rendición de cuentas deben ser un compromiso de quienes se encuentran al frente de programas de reforma en este campo. De igual forma, la protección de las víctimas del crimen debe pasar a ser un eje central de las políticas.

En último término, la prudencia indicaría que, en un campo tan controvertido como éste, la puesta en marcha de experiencias con bajas expectativas, pocas actividades, mucho monitoreo y evaluación de los caminos ya recorridos, resulta más aconsejable que las macroestrategias importadas de otras realidades que generan falsas expectativas y terminan convirtiéndose en fuentes de frustración para los países en los que se aplican.

Algunas conclusiones

• La violencia no está causada sólo por factores aislados individuales, sino por una telaraña de conexiones entre estructuras, procesos y comportamientos a nivel macro y micro. La violencia rompe el tejido social, detiene el crecimiento y el desarrollo económico y vulnera la legitimidad del Estado. Cualquier acción deberá librarse simultáneamente en la escuela, el hospital, el juzgado, la academia de policía y la calle.

• El debate en el nivel de las políticas públicas debe ser concebido como una cuestión de Estado -no sólo de Gobierno-, y debe ser ampliado y profundizado [11]. Hay una gran ausencia de conocimiento integral en el tema, por la interacción que debe darse entre las diversas agencias públicas involucradas en la solución del problema. Una América Latina en democracia invita a aplicar el bisturí a una problemática que era parte de unos territorios intocables para la ciencia social, cuando las doctrinas de la seguridad nacional satanizaron cualquier esfuerzo para entender las causas del crimen y la violencia. Es necesario construir pactos de Estado, independientes de intereses partidistas, que permitan la continuidad y sostenibilidad.

Notas:

• [10]. Aquí cabría mencionar algunas cautelas que pueden ser necesarias a la hora de promover la participación social en la provisión de seguridad. Por un lado, se ha señalado que el concepto de policía comunitaria puede ser utilizado de manera equivocada por líderes o movimientos populistas para crear grupos de vigilantes de barrio que se toman la justicia por su mano al amparo de las fuerzas de seguridad. Por otro lado, las doctrinas de seguridad nacional no están tan lejos en algunos países de la región, como Guatemala o Perú, donde se han utilizado "patrullas de autodefensa civil" o "rondas campesinas" con propósitos contrainsurgentes, que ha sido difícil desmantelar, y revelan los riesgos que supone el encuadramiento de los civiles en organizaciones paraestatales de seguridad para la vigencia de los derechos humanos y el estado de derecho. La "privatización" de la seguridad es una solución perversa que convierte el remedio en algo peor que la enfermedad.
• [11]. Banco Interamericano de Desarrollo (2006), Informe de Progreso Económico y social. La Política de las Políticas Públicas. David Rockefeller Center for Latin American Studies. Harvard University. Cambridge.