Y aunque hoy no puede negarse el papel que puede jugar el sector privado en la movilización de esfuerzos para controlar la inseguridad, ello deberá ser siempre bajo la guía y el liderazgo del aparato público. Si hay algo claro es que la débil capacidad de respuesta del Estado está originada, entre otras, en una gran debilidad institucional del sector público para generar seguridad, que ha de concebirse como un "bien público" cada vez mas preciado y escaso.

Mas aún, la potestad del Estado debe ser consecuencia de su fortalecimiento en el nivel local, debido a los efectos nocivos de la violencia en el ámbito de la gobernabilidad municipal y urbana. Uno de los mayores impedimentos para el desarrollo local es la violencia urbana. Esta afecta directamente a más del 75% de la población latinoamericana, que se encuentra en las ciudades. Sin perjuicio de las competencias del Gobierno Central para la definición de las políticas de seguridad, cada día se hace más urgente combinar adecuadamente esas políticas con los nuevos instrumentos de la descentralización y los mecanismos de la participación ciudadana en el nivel municipal. Hablar de seguridad ciudadana al margen del fortalecimiento de la gestión de los gobiernos locales es ignorar una dimensión central del problema.

La etiología del crimen

El crimen en su doble connotación, como síntoma de las fragilidades del Estado de Derecho y del sistema judicial, y como patología social, compromete a muy diversos agentes, dada la multiplicidad de causas que lo generan. Por ejemplo, si los marcos de socialización son ineficaces y la estructura del capital social es endeble, el crimen florecerá de manera casi silvestre. Los métodos que aplican las ciencias sociales y particularmente la estadística criminal, aunque todavía incipientes, pueden demostrar por ejemplo que en el caso latinoamericano mas de un 70% de la población penitenciaria son hombres, que viven en ciudades, en condiciones de pobreza, y son menores de treinta años. De allí se podrían derivar relaciones de causalidad entre el crimen, la migración a las urbes, el género y la juventud, que no necesariamente corresponden a una secuencia lineal [8]. Valga resaltar de entrada que el uso de estadísticas e indicadores no goza todavía de la legitimidad pública por su falta de integralidad, periodicidad, objetividad, y a veces de consistencia, ante la falta de intercambio de información entre las agencias involucradas en este sector.

Un caso concreto es el debate en el que se pretendía establecer una correlación entre los niveles de pobreza y las tasas de criminalidad. Si las correlaciones se dieran tan puntualmente como algunos lo predicaban, la criminalidad de los Estados Unidos, que es cuatro veces superior a la de Europa y Canadá, implicaría que los niveles de desarrollo y crecimiento económico fueran en Estados Unidos muy inferiores frente a estas últimas. Ello se trae a colación porque, aparte del grado de desarrollo y de los niveles de pobreza, nunca deben desestimarse el impacto que tienen la multiplicidad de variables que intervienen en este problema. De hecho, en América Latina los países más pobres de la región no son necesariamente los más violentos, ni los mas desarrollados son necesariamente los menos violentos. Sin embargo, que esa relación no sea lineal no pone en cuestión las evidentes repercusiones que tiene la inequidad y la violencia social generada por la exclusión, como factor de criminalidad. Como lo ha demostrado Mauricio Rubio en el estudio ya citado, existe la categoría del "pandillero rico" que desvirtúa la relación entre la capacidad de ingreso y la tendencia a delinquir. Sin perjuicio de lo anterior, resulta claro que la apertura política y los espacios que ha abierto la democratización en la región latinoamericana, son condiciones necesarias -a lo mejor no suficientes- para disponer de estrategias efectivas de lucha contra el crimen y la violencia. En consecuencia, debe reafirmarse la necesidad de diferentes respuestas y acciones simultáneas para enfrentar la criminalidad. Esto último, porque las bases fundamentales del Estado de Derecho, y las condiciones de predecibilidad, libertad, apertura política y seguridad económica que le son propias aparecen de nuevo interactuando mutuamente.

En el plano de la política criminal, la ocurrencia de más de tres millones de crímenes violentos en los Estados Unidos cada año, ha llevado a nuevas aproximaciones científicas que ameritan su tratamiento como epidemia. Sin embargo, ese constituye sólo un aspecto de la intrincada problemática de la violencia. De nuevo, la visión útil pero limitativa de la salud pública debe aparecer complementada por otro tipo de racionalidad, sobre todo en el campo de la gestión pública de una política criminal del Estado que no sólo debe apuntar a la represión.

El Estado democrático de derecho como punto de partida

Las condiciones de un Estado de Derecho que suponen, entre otras cosas, previsibilidad, seguridad jurídica, vigencia efectiva de los derechos fundamentales ciudadanos, apertura política, transparencia, rendición de cuentas, etc... son esenciales para fundamentar cualquier estrategia contra la violencia, tanto a nivel preventivo como represivo [9].

La criminalidad refleja de manera alguna el grado de impunidad con que la sociedad retribuye a quienes protagonizan la trasgresión de las leyes. La gran debilidad institucional de las agencias del poder ejecutivo en esta áreas, de los poderes judiciales y la escasa eficacia de las herramientas normativas e institucionales de la justicia penal a la hora de enfrentar el crimen y la violencia son limitantes reales del Estado de Derecho. Como ya se ha dicho, el grado de disposición de la sociedad para sacrificar sus libertades individuales a cambio de seguridad es un dilema propio de sociedades en transición que golpea con fuerza la gobernabilidad democrática. Esa disposición al sacrificio de libertades fundamentales debería ser cada vez menor, y su aparente relación de causalidad con la eficacia de fuerzas represivas es un círculo vicioso que debe romperse desde políticas públicas democráticas, eficaces, transparentes y de mediano y largo plazo.

El sistema de justicia está llamado a cumplir en esa dirección un papel que apunta en dos direcciones: por una parte, como instancia de resolución de conflictos, y por otra, como dispositivo de respeto, promoción y garantía de los derechos humanos. Desafortunadamente, la fragilidad y la falta de independencia de las judicaturas en América Latina han reducido las posibilidades de cumplir con las funciones mencionadas. La responsabilidad fundamental del sistema de justicia -policía, organismo judicial, sistema penitenciario- es ejercer su poder preventivo y disuasivo sobre agentes potenciales de violencia o sujetos activos del delito. En terrenos en los cuales la legalidad se flexibiliza frente a la eficacia de la política criminal, se llega a abusos de autoridad, brutalidad, violaciones de derechos humanos y actos de corrupción de diversa índole, como terreno mejor abonado para comprobar la insuficiencia del sistema de justicia en general. Todo ello en un contexto de falta de coordinación intersectorial de las diversas agencias públicas como consecuencia de la improvisación en el diseño de estrategias gubernamentales para enfrentarse al crimen y la violencia.

De otro lado, la impunidad supone que el crimen "paga" porque, en la jerga de los economistas, produce tasas de retorno elevadas al reducirse las posibilidades de que el agente productor de violencia sea denunciado, aprehendido y condenado. Por ello, cualquier acción deberá orientarse a garantizar que existen sanciones para esas conductas y que efectivamente se cumplan. Si la seguridad ciudadana viene dada por el ejercicio y la capacidad que tiene el ciudadano de desenvolverse en su vida cotidiana sin amenazas a su integridad personal, sus derechos cívicos y sus bienes, es evidente que tanto una acción de Estado inmediata y contundente como el cumplimiento de la ley, deben aparecer encabezando las acciones del sector público.

Como ya se ha afirmado de manera preliminar, cualquier análisis en relación con el papel del Estado frente a la violencia en la región latinoamericana debe ser hecho sin ignorar las consecuencias de la tradición centralista, autoritaria y dictatorial que desde el poder ejecutivo penetró las fuerzas de seguridad y policía de la región. Este es el gran condicionante de cualquier estrategia futura de reforma institucional en este sector. Ello conduce al riesgo de que a menudo se recurra a una acción militarizada para hacer frente a los problemas de seguridad ciudadana, pero este hecho también afecta a la fase preventiva de la acción del Estado En consecuencia la historia reciente de nuestro continente singulariza los rasgos del problema de la seguridad ciudadana en América Latina, y ello impide la aplicación indiscriminada de modelos ajenos a las realidades políticas de los países de la región. Las doctrinas de la seguridad nacional, por ejemplo, constituyen un referente obligatorio para el estudio de nuestras fuerzas de seguridad, y no dejan de suscitar aún nostalgias autoritarias.

Los sistemas de justicia y policía

En el campo de la reforma del sistema de justicia penal, la tendencia desde mediados de los años noventa en la región ha sido la de transitar de sistemas inquisitivos de enjuiciamiento criminal a sistemas acusatorios para garantizar tanto la acusación como el derecho a la defensa de los incriminados, y con ello, hacer más eficaz el sistema. Así, la cooperación internacional ha participado en acciones de fortalecimiento institucional de las Fiscalías y del Ministerio Publico, entidades titulares de la acción penal. También ha acompañado en algunos de estos procesos el fortalecimiento de la defensa pública como componente de algunos programas de modernización de la justicia en la región.

La reforma de los sistemas de justicia y policía constituye el mayor desafío dentro de los objetivos que se han marcado los programas de reforma del Estado que se han aplicado en los últimos tiempos. La definición de políticas criminales y de prevención del delito que respondan a criterios integrales de planificación estratégica en diferentes niveles territoriales son una necesidad inmediata. Policías, jueces, fiscales y defensores públicos deben liderar compromisos que estén radicados en un sólido sentido de pertenencia hacia los programas de reforma, con claros derroteros de articulación y trabajo en equipo, y sin perjuicio del respeto de sus respectivas autonomías.

Por otra parte, la definición de una estrategia de reforma de las fuerzas armadas y de la policía ha suscitado un debate de reciente aparición, y cuyo manejo presenta cierta complejidad. Por ello, a la hora de recomendar fórmulas en esta materia, los principios rectores han de ser la cautela y la reflexión pausada. Si se trata de programas que van a ser "hechos a la medida" de nuestras realidades, un debate general sobre las ventajas o desventajas de precisar un marco de políticas resulta apropiado. Los programas de reforma de los sistemas policiales son parte de la reforma del sistema de justicia penal, como quiera que la policía es un actor por excelencia de ese sistema. Bien se trate de actividades de prevención o de represión, éstos se refieren a una pieza fundamental del sistema de justicia penal. El control, prevención, sanción y represión de la violencia y el crimen constituyen una responsabilidad básica e irrenunciable del Estado, y por ello son un elemento central de las políticas públicas, sin perjuicio de las responsabilidades que en esta materia puedan corresponderle a la sociedad civil.

La creación de una infraestructura institucional sólida de seguridad para la democracia supone como primera tarea fortalecer el poder civil frente a expresiones ajenas a las instituciones democráticas. Diversos programas han incursionado en esta temática de manera directa e indirecta. Desde los proyectos de resolución de conflictos que buscan la solución por medios pacíficos de los mismos, hasta los programas de reforma de la justicia penal, de menores, penitenciaria, de fortalecimiento institucional de las Fiscalías, los programas de convivencia, etc. a través de los cuales se reafirma que no se puede ignorar la incorporación de componentes del sistema de justicia penal a la hora de fijar pautas para la acción en materia de reforma de las instituciones de seguridad pública.

Notas:

• [8]. En este campo, el reciente estudio publicado por la Fundación Arias para la Paz es un aporte indiscutible. Ver Fundación Arias para la Paz (2006), La cara de la violencia urbana en América Central, San José de Costa Rica.
• [9]. Carrillo, F. (2001), Democracia en Déficit. Gobernabilidad y democracia en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C.