La concepción del desarrollo basada en la vigencia y cumplimiento de los derechos de los ciudadanos y, en ese marco, la búsqueda de sociedades más gobernables, no sólo implica redefinir el rol del Estado y de las políticas públicas. También supone revisar las responsabilidades de la sociedad civil. Hoy parece que las demandas de la ciudadanía de más seguridad no sólo están insatisfechas, sino que el aumento de la percepción de inseguridad lleva al círculo vicioso de exigir cada vez más en este campo. A ello se añade la circunstancia agravante de que en América Latina, desde el ángulo del Estado, la definición de políticaspúblicas en materia de un bien público tan relevante como el de la seguridad ha sido un intento reciente, marginal, poco eficaz, políticamente explotado y difícilmente evaluado.

Las carencias de seguridad -hoy agudizadas por la amenaza terrorista- constituyen una de las vulnerabilidades más grandes de la vida en sociedad porque, en no pocos casos, ha aparecido acompañada de la impotencia para combatirla y de la impunidad para sancionarla. La obsesión por la seguridad en todas sus manifestaciones -personal, económica, jurídica, financiera, ambiental, política, etc.- parte de un supuesto de expansión de derechos y libertades que no puede llevar, como ha sucedido en los últimos cinco años, a desenterrar argumentos para justificar la aplicación de medidas incompatibles con un régimen democrático. Esto último demuestra el carácter eminentemente político que caracteriza esta problemática, que suele llevar a que sea explotada con fines electorales. A pesar de ello, se ha ignorado que tiene una dimensión de gestión política, que debe permitir que se planteen soluciones técnicas eficaces. En buena parte de los países de la región, ello ha llevado a la ausencia de estrategias y políticas públicas de seguridad ciudadana, dentro de una inercia autoritaria que privilegia, hoy por hoy, soluciones efectistas de "tolerancia cero" y "mano dura", sostenibles sólo en el corto plazo y económicamente ineficientes. América Latina ha transitado de regímenes autoritarios, en los cuales el ejercicio de la violencia aparecía matizado por razones de Estado, a regímenes democráticos que intentan liberarse de esa herencia [1]. El paradigma autoritario que se halla dentro del "código genético" del desarrollo de nuestra región puso a la sociedad como objeto y no como sujeto de la acción estatal, lo que tuvo claras implicaciones en estructuras institucionales y legales que aún no han sido adecuadamente reformadas para cerrar el proceso de transición a la democracia. El riesgo que hoy se corre es grande, pues algunos quieren atribuir la ineficacia de la acción del Estado a políticas de inspiración democrática, como si el éxito viniera de la mano del regreso al pasado autoritario, cuya eficacia relativa era directamente proporcional a su capacidad de desconocer derechos fundamentales de los ciudadanos. Este hecho no deja de ser paradójico, pues por diferentes vías los regímenes democráticos de América Latina tratan de mitigar los efectos de otros tipos de violencia generados por la exclusión y la ausencia en el respeto a los derechos humanos.

El costo de la violencia

El crimen y la violencia constituyen uno de los problemas más complejos y generalizados que deberá enfrentar el Estado en América Latina durante este siglo. Y sus efectos tienden claramente a globalizarse. No sólo porque nuestra región continúa siendo la más insegura del mundo; porque ha tenido en la última década una tasa de homicidios seis veces mayor que el promedio mundial; porque en los últimos cinco años se han elevado los índices de criminalidad y violencia; porque impera una percepción de inseguridad incontrolada; sino además porque los costos de la violencia son tan altos que llegan, por ejemplo, al 15% del PIB en México y al 10% del PIB en Brasil, por no hablar de la forma como se convierte en una barrera a la inversión extranjera en los países en desarrollo.

Diversos estudios, realizados tanto por el Banco Interamericano de Desarrollo [2] como por el Banco Mundial, destacan cómo los costos de la violencia en la región latinoamericana fluctúan de un 2% al 15% del PIB; el costo de la seguridad privada es del orden del 8% al 25% del PIB, los costos en materia de salud pública, por ejemplo, se sitúan alrededor del 5%; y en materia de justicia alrededor del 9% del PIB. Dichas cifras afectan claramente la seguridad jurídica y política, la competitividad de las economías, el turismo, la productividad y por ende el crecimiento y el desarrollo. En Brasil, por ejemplo, si la tasa de homicidios de ese país a comienzos de los años noventa hubiera sido tan baja como fue la de Costa Rica, a finales de esa década el ingreso per cápita habría sido 200 dólares mas alto, y el PIB de 3,2% a 8,4% más elevado [3].

Los rasgos de la violencia

En los últimos años, la violencia aparece como un fenómeno inescapable, altamente organizado en algunos casos, y muy eficiente en no pocos [4]. Muchos afirman, incluso, que para los grupos al margen de la ley la violencia constituye una forma de vida propiciada por una cultura de soluciones violentas. Lo cierto es que la gran vulnerabilidad de la región latinoamericana frente a este flagelo ha llevado en ocasiones a dar por descontada la impotencia del Estado para contrarrestar sus secuelas, convirtiéndose así en una gran amenaza contra la consolidación democrática.

De manera general puede decirse que el conflicto es endémico a la vida social, que existen medios institucionalizados para enfrentarlo adecuadamente, y que, como problema central de la vida moderna, deben reconocerse los vínculos entre lo macro y lo micro para descubrir soluciones creativas para ello. Soluciones que arranquen de las relaciones interpersonales, se eleven a nivel de Estado, y terminen involucrando compromisos globales a través de la cooperación internacional. Esto último, debido a la gran amenaza transnacional que ha derribado fronteras y hoy penetra con fuerza y alguna similitud en las realidades de diversos países [5], al involucrar conductas criminales globales como el tráfico de personas, armas y drogas, el lavado de activos y otra serie de acciones ajenas a la jurisdicción limitada de estados soberanos. Sin embargo, en materia de criminalidad, no hay un consenso sobre el diagnóstico ni sobre las políticas necesarias para combatir el aumento del delito y la violencia.

Diversos estudios apuntan a destacar la relación que existe entre la violencia doméstica, la interpersonal e incluso la violencia global. En particular, una relación entre las causas a nivel macro y micro de la violencia, como entre las causas objetivas y subjetivas de la misma. No resulta una casualidad -como lo demuestra alguna escuela criminológica- que quien golpea a miembros de su núcleo escolar o familiar, sea más propenso a incurrir también en conductas delictivas atentatorias contra la propiedad, la vida y otros bienes tutelados por el sistema jurídico. Por ello, lo primero que puede afirmarse de entrada es la necesidad de una aproximación integral y comprensiva, con un enfoque holístico con capacidad para romper el síndrome de los "compartimientos estancos" que hoy amenaza al tratamiento del conflicto violento en las sociedades latinoamericanas.

Desde el punto de vista de las políticas públicas, por ejemplo, se espera de las instituciones públicas formales la responsabilidad de controlar la violencia criminal. Ésta se ejercería tanto mediante la articulación de estrategias de prevención como por la puesta en marcha del aparato represivo del Estado, es decir, el sistema de policía y de justicia, aunque la prioridad la hayan tenido estas últimas. En estos ámbitos, la modernización de la gestión pública va a jugar un rol prioritario. De otro lado, la visión sociológica se ampara en las relaciones entre la cultura y la estructura social. Como se ha demostrado con gran fuerza, estas llevan a que la erosión del capital social, la inequidad y la exclusión, por ejemplo, constituyan una causa eficiente de la violencia. De esa manera se reevalúa el ya tradicional análisis según el cual la pobreza o la ausencia de oportunidades no podía catalogarse como factor dentro de la etiología de la violencia [6]. Así, la visión del psicólogo y del sociólogo deberá ser adecuadamente complementada por el punto de vista del antropólogo, el historiador y el criminólogo, para no hablar de la gran aportación del politólogo, el economista, el abogado y el administrador público. La mixtura entre la dimensión objetiva y subjetiva, así como entre lo micro y lo macro es inobjetable.

Sin embargo, lo que resulta más importante es descubrir los peligros de la teorización, que pueden llevar a la trampa que supone adoptar marcos conceptuales y recomendaciones de políticas anclados en disciplinas académicas que pueden compartimentalizar el estudio de la violencia, cerrándole así el camino a visiones interdisciplinarias y multicausales que pretendan echar por la borda, por ejemplo, el aporte clásico de la criminología al tema. O que impidan la conjugación de los enfoques individualistas de la biología y la psicología con los enfoques colectivos de la sociología y la ciencia política. Todo ello, para no caer en la "visión de túnel" que fragmenta, limita y torna ineficaz una política pública.

Un enfoque interdisciplinario y multicausal lleva a tener en cuenta toda la gama de análisis que arrancan de la recolección e interpretación de las estadísticas, las tasas de criminalidad sobre patrones y tendencias de delincuencia, los índices de impunidad, etc..., que en última instancia pueden sacar a la superficie fenómenos estructurales producto, por ejemplo, de arreglos sociales inequitativos; de la existencia de incentivos para las organizaciones criminales violentas [7]; de la incapacidad del sistema político y las instituciones sociales para resolver los conflictos de manera pacífica; de la ausencia de cultura cívica o cohesión social; y de la incompetencia de las instancias públicas para enfrentar estos asuntos. Se ha demostrado incluso que existe una relación entre la delincuencia organizada y la delincuencia común mayor de la que se supone; al fin y al cabo, ambas se ven incentivadas o premiadas por la impunidad, y que, a la hora de ser valoradas, es muy complejo determinar dónde termina una y dónde comienza la otra.

La problemática de la violencia es, como lo destacan muchos analistas, una especie de telaraña donde las causas -desde lo interpersonal a lo global- y las consecuencias están conectadas unas a otras. La respuesta, por consiguiente, no puede ser única ni referida siquiera a unas pocas variables, sino que debe obedecer a una multiplicidad de acciones en diversos campos. Ello, como se verá, siembra dificultades en el camino del diseño, la elaboración, la aplicación, la implementación y la evaluación de las políticas públicas de seguridad.

El aparato público y la violencia

Desde el ángulo del Estado, se han elaborado mecanismos sociales institucionales para diferenciar la violencia legítima de la ilegítima. Para el Estado, esta es una realidad paradójica , pues controla el uso de la violencia y a la vez -en la concepción tradicional de Weber-, tiene el monopolio en el legítimo uso de la fuerza. Por consiguiente, el Estado es un factor clave en la prevención, la producción, el control y la sanción de la violencia. Desde el pacto hobessiano, se presume que la sociedad entrega el poder al Estado, dentro del cual se encuentra el uso de la fuerza, y en retorno recibe garantías de libertad y seguridad. Si ello no es así, se abre la alternativa perversa del recurso a tomarse la justicia por la propia mano.

Como puede deducirse fácilmente, no cabe plantear el debate respecto al papel del Estado en la solución de los problemas públicos desde los parámetros tradicionales del mismo si se parte de la premisa de que éstos dependen de los mecanismos del mercado, pues éstos no tienen como objetivo proveer igualdad, seguridad y justicia... La tendencia a ubicar los males de la sociedad en la cabeza del sector público, que llevó desde comienzos de los años ochenta a colocarlo como la causa de todo lo negativo, se ha revertido de tal manera que su "achicamiento" per se ya no puede admitirse en ninguna discusión práctica. Por el contrario, cualquier tentativa de desmantelamiento del sector público para evitar este tipo de conflicto se encuentra en total contradicción frente a algunas intervenciones que se han mostrado muy eficaces.

Notas:

• [1]. Sapoznikow, J. Salazar, J. y Carrillo, F. (2000) Convivencia y Seguridad Ciudadana: un reto a la gobernabilidad, Banco Interamericano de Desarrollo y Universidad de Alcalá, Alcalá de Henares.
• [2]. Buvinic, M. y Morrison, A. (1999), Violence as an Obstacle to Development, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington.
• [3]. Gould, J. E. (2006), High Crime Stifles Latin Economics. The New York Times, 17 de Octubre
• [4]. Kaldor, Mary (2001), Las nuevas guerras. Violencia organizada en la era global. Barcelona, Tusquet Editores. Ver igualmente los comentarios de la misma autora en el Seminario organizado conjuntamente con Canning House y la Oficina del Banco Interamericano de Desarrollo para Europa. Banco Interamericano de Desarrollo (2005), Seminario sobre Seguridad Ciudadana: Europa y América Latina, Relatoría del evento, BID, París.
• [5]. La aparición de bandas y pandillas en algunas ciudades europeas es una muestra muy evidente de la forma como el fenómeno no respeta fronteras. De hecho, la historia de las primeras pandillas se inicia en la ciudad de Los Ángeles y de allí el fenómeno se traslada a Centroamérica.
• [6]. Ver Rubio, M. (2006) Maras, Pandillas, Pobreza y Autocontrol. Estudio presentado para el seminario sobre Maras y Pandillas en Centroamérica, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington.
• [7]. Los procesos de paz y las desmovilizaciones en Centroamérica han dejado paradójicamente un gran número de armas de guerra ahora utilizadas para actividades delictivas. Mesa, Manuela (2006), Violencia social y globalización en América Latina. Fundación Carolina, Madrid.