Construyendo ciudadanía como base de la cohesión social

La puesta en práctica de las políticas económicas y sociales tendentes a terminar con la pobreza y la desigualdad en América Latina requiere algo más que políticas públicas acertadas, demanda una institucionalidad adecuada y unos incentivos sociales que permitan llevarlas a término (Stein et alt, 2006:256). El camino hacia una sociedad más inclusiva, democrática e igualitaria depende de la gestación de pactos sociales entre los diversos actores del Estado y la sociedad civil y que estos se expresen en una reciprocidad de derechos y deberes para todos (CEPAL 2006b: 13). En este sentido, la cohesión social se expresaría en un conjunto de relaciones de cooperación entre diferentes grupos sociales con una comunidad de intereses que fomenta un equilibrio social incluyente. Esto es lo contrario de lo que ha venido ocurriendo en América Latina, donde una elite social ha mantenido sus privilegios, viviendo de espaldas a las necesidades de una gran mayoría de la población.

La aplicación de las políticas públicas de cohesión requiere de la creación de instituciones sociales participativas y su fortalecimiento. Estas son una condición indispensable para la construcción de un concepto de ciudadanía que incorpore la dignidad de las condiciones de vida, un mínimo de igualdad de oportunidades y la solidaridad como base de las políticas re-distributivas. Se trata de avanzar hacia la construcción de la "ciudadanía integral" según el concepto elaborado por el PNUD, considerando que "el ciudadano de hoy debe acceder armoniosamente a sus derechos cívicos, sociales y culturales y que todos ellos conforman un conjunto indivisible y articulado" [37] (PNUD, 2004:26). La consolidación de dichas instituciones no se consigue de un día para otro, sino que requiere de un diálogo social abierto que permita llegar a acuerdos asumidos por todos, y que estos se traduzcan en políticas. Para su eficacia se requiere además; una visión de largo plazo; una puesta en práctica eficiente y transparente; una articulación institucional en todos los niveles; participación y control social; versatilidad territorial para adaptarse a las condiciones locales; mecanismos reguladores de la participación privada; y exigibilidad jurídica y efectiva de los derechos sociales (Machinea, 2004:6). Finalmente, la rendición de cuentas y la responsabilidad política son garantías necesarias para un control democrático de las instituciones.

Como se dijo, la pobreza y la desigualdad son fenómenos de carácter multidimensional y, aunque existen instrumentos específicos para afrontar sus diversas manifestaciones, estos no son eficaces si no se articulan de forma conjunta. La elaboración de las estrategias requiere de una visión global que opere en los diversos niveles de causalidad en la perpetuación de la desigualdad de oportunidades que van desde lo local a lo nacional, pero también incluyen la esfera regional y global. Se trata de pasar de un conjunto de políticas yuxtapuestas a un sistema integral de protección social que establezca sinergias entre sus distintos componentes [38].

El ámbito local es fundamental para la articulación territorial y su fortalecimiento es indispensable para combatir la desigualdad territorial tan extendida en América Latina. Los procesos de descentralización que con diferente intensidad se han puesto en práctica en la región muestran resultados diversos, pero en general hay una valoración positiva del acercamiento de las instituciones a los ciudadanos. Es importante, sin embargo, que la descentralización de las políticas sociales se acompañe con una transferencia de los recursos necesarios para cubrir las necesidades de la población y que atienda a los diversos grados de desarrollo, de otro modo los desequilibrios se acentúan. (Centragolo, 2006: 6). Otro reto importante para la elaboración de políticas más inclusivas en el ámbito local es el fortalecimiento de las capacidades de los grupos más desfavorecidos para ser capaces de defender sus intereses y de organizarse para participar en la elaboración de las políticas, en la asignación de los recursos (ONU, 2005; p.21) y en su control. En caso contrario, se corre el riesgo de caer en prácticas clientelares o de la captura por las elites locales de las instituciones y los recursos, perpetuando la exclusión de los grupos marginales. De ahí la importancia de construir redes de participación social amplias y de integrarlas en la elaboración de las políticas sociales y su aplicación.

Por más que las instituciones locales incrementen su papel en la aplicación y la elaboración de las políticas sociales adecuadas en cada contexto, es preciso un pacto de ámbito estatal que establezca las bases políticas y jurídicas de los derechos sociales, regule los mecanismos de solidaridad y establezca los instrumentos adecuados. Es al Estado, como tal, y al conjunto de sus instituciones al que corresponde garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales desde un enfoque de desarrollo centrado en los derechos humanos. La configuración de unos derechos económicos y sociales básicos exigibles como parte del concepto de ciudadanía social es un pilar básico para su efectividad y para construir el pacto social que permita destinar los recursos necesarios para garantizar su disfrute (CEPAL, 2006b: 17-19). Para ello, habrá que buscar una articulación de los diferentes actores a través de la coordinación de políticas en diversos niveles.

Sin duda, no es fácil acordar cual es ese nivel básico exigible por cualquier ciudadano y probablemente el nivel de exigencia no pueda ser el mismo en todos los países debido al diverso grado de desarrollo (CEPAL:2006b: 40). Sin embargo, establecer una base mínima permite construir una red de protección básica sobre la cual avanzar de forma gradual, construyendo políticas sociales con efectos progresivos para un acceso más igualitario a las oportunidades y para una redistribución de la renta con patrones más equitativos. Eso implica que, al menos en las tres grandes áreas de servicios básicos se debería ampliar la cobertura universal (Filgueira, 2006: p 2). Para muchos países de América Latina eso significa un cambio radical en la estructura del gasto público y supone fortalecer la función redistribuidora e incrementar la participación (ONU, 2005: 172)

Frente a políticas de protección social dominadas por criterios retributivos, es decir, en las que reciben más los que más pagan, el establecimiento de una red de protección básica de carácter universal enfocada hacia los más pobres supone elevar la proporción del elemento no contributivo lo que con seguridad redundará en una reducción de la intensidad de la cobertura para aquellos que pueden pagar (Goma y Jordana, 2004: 30). No se trata de eliminar totalmente el elemento retributivo, pues de otro modo se desincentivaría la contribución, pero sí de buscar un "equilibrio entre atención individual y la universalidad de la atención" (CEPAL, 2006b: 20), aunque ello, sin duda, contará con la oposición de los grupos que en la actualidad salen más beneficiados [39]. Igualmente, las políticas de inclusión social destinadas a las situaciones de pobreza extrema, justifican una discriminación positiva a favor de determinados sectores a través de acciones focalizadas. Pero no pueden olvidarse los efectos sistémicos de esas acciones, que deberían estar vinculadas al fomento de la igualdad de oportunidades permitiendo que esos grupos marginales se incorporen a una ciudadanía plena.

Las actuales carencias de los sistemas tributarios en América Latina hacen necesario negociar un pacto fiscal que permita financiar el gasto público destinado a los servicios sociales. Un primer obstáculo para alcanzarlo es que aun no se ha establecido un consenso general en la región sobre una estructura tributaria aceptada socialmente (Gómez-Sabaini,, 2006:4). Establecer una estructura impositiva más progresiva que atienda a las desigualdades de ingreso y eliminar la discriminación de oportunidades para los diversos sectores y grupos sociales, supondrá la renuncia de algunos grupos a mantener sus privilegios. Por ello, un aspecto fundamental para construir y mantener el pacto social es la mejora de las relaciones entre las instituciones y las fuerzas sociales. El diálogo y la transparencia son fundamentales, pero también la lucha contra la corrupción que genera una desconfianza en el sistema. La rendición pública de cuentas y la garantía de un acceso efectivo a una Administración de Justicia independiente son dos elementos para reforzar la confianza en las instituciones y afianzar la democracia.

Las políticas de protección social son fundamentalmente responsabilidad de los Estados, pero hoy no se puede obviar la participación de éstos en los procesos de integración regional. Esta ha generado algunas interdependencias de carácter social que deberían tenerse en cuenta en el diseño de las políticas de cohesión. A título de ejemplo se pueden mencionar los temas relacionados con: los desequilibrios territoriales en zonas limítrofes; el acceso a los servicios sociales de los trabajadores migrantes o la necesidad de una armonización tributaria que evite una distorsión de la libre competencia e impida la evasión fiscal. La reciente creación de los primeros fondos de cohesión regional como el FOCEM en MERCOSUR pone de manifiesto la necesidad de incrementar la cooperación en dicho ámbito, que no debería limitarse a lo financiero, sino potenciar también una cooperación técnica que facilite la armonización de legislaciones.

Finalmente, aunque no sea el objeto central del presente análisis, es preciso mencionar las consecuencias que para la región tienen las asimetrías de un orden internacional, perpetuador de una enorme desigualdad entre países. Al igual que en el ámbito interno existen carencias institucionales, faltan instrumentos internacionales para afrontar los desafíos de una distribución más equitativa de los beneficios del proceso de globalización. El compromiso con los ODM es internacional y corresponde a los países deficitarios establecer políticas adecuadas a su consecución, pero también corresponde a aquellos países con más recursos contribuir con aquellos países que no disponen de las capacidades suficientes.

Cierto que la mayoría de países de América Latina no se cuentan entre los más pobres y que ello la sitúa en posición secundaria como región receptora de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Sin embargo, algunos países no disponen en el corto plazo de los recursos necesarios para hacer frente a las carencias. Es un hecho que se está produciendo una disminución de la aportación relativa de la AOD a la región, todavía ligera [40] pero presumiblemente en declive. En sentido contrario, se observan avances limitados en la calidad: por sectores ha habido un mayor desplazamiento hacia sectores de infraestructura social, se observa una menor condicionalidad, un incremento del porcentaje de donaciones, y un mayor enfoque hacia los PMA concentrado en los países beneficiados por la Iniciativa a favor de los países pobres muy endeudados (HIPC)41 (ONU, 2005: 1). Hay que enfatizar la necesidad de mantener esos flujos hacia los países más pobres de la región para que puedan implementar reformas sociales profundas, pues los efectos no se observaran más que a medio plazo.

Pero, más importante que esa ayuda es la necesidad de cooperar en los factores exógenos que causan mayores desequilibrios y dificultan el progreso económico y social: así, la mejora de la estabilidad de los mecanismos financieros y el reparto de la carga de las crisis financieras entre deudores y acreedores; las políticas de gestión de la deuda externa; la mejora de la regulación del comercio internacional que limite el proteccionismo agrícola, regule el trato especial y diferenciado y el derecho a establecer políticas de fomento de la exportación para una diversificación de la oferta; la regulación del acceso a la transferencia de tecnología y de la protección de la propiedad intelectual; la regulación de los procesos migratorios y las medidas de prevención para afrontar los desastres naturales y los efectos del cambio climático. Estos son temas que forman parte de una agenda de cohesión global que también exigen un pacto y unas instituciones adecuadas para llevarla a término.

Notas:

• [37]. De los problemas de la falta de integración de las políticas sociales en Brasil da cuenta Bruno LAZAROTTI en "Relaciones intergubernamentales y desigualdad educativa en la enseñanza fundamental: el caso de FUNDEF en Minas Gerais" (BONAL.X., 2006: 217 - 246)
• [38]. Como se recoge en este informe en el ámbito social existen "grupos de interés que ejercen presión para obtener prebendas o mayores prestaciones, y que consiguen ventajas en relación a otros grupos porque tienen mayor poder fáctico, mayor vinculación partidaria con el gobierno o mejores redes de contacto" (CEPAL, 2006b: 21)
• [39]. El porcentaje según las cifras del CAD solo ha descendido del 9% al 8% del total de AOD en el periodo 1990-2000.
• [40]. Bolivia, Guyana, Honduras y Nicaragua.