La desigualdad no solo restringe el acceso de una parte de la población a oportunidades que mejorarían su nivel de vida, sino que les impide tener un papel productivo para la sociedad y pueden acabar volviéndose en su contra. La sensación de injusticia [31] que provocan los altos índices de inequidad genera conflicto, violencia e inseguridad para el conjunto de la población, y mina la credibilidad de las instituciones, pudiendo llegar a debilitar las bases de la democracia y el Estado de derecho. En la situación actual, parece evidente que sin un cambio en los parámetros de distribución actual en América Latina es imposible para muchos países alcanzar los objetivos de reducción de la pobreza. Algunos de esos cambios solo podrán operar a medio o largo plazo, pero existen caminos para avanzar más rápidamente en algunos aspectos de la desigualdad.

Las razones del exceso de inequidad en América Latina tienen sus raíces históricas en la época de la colonización, pero hoy se presentan como una compleja trama de interacciones entre diversos factores económicos y sociológicos que es necesario abarcar en conjunto (Ferranti et al., 2003b:10). Por ello, para lograr una mejor redistribución de los recursos no basta una compensación a base de políticas sociales, es necesario incorporar la corrección de la desigualdad entre los objetivos estratégicos de las políticas públicas en general, incluyendo la educación y la salud, pero también el acceso a la propiedad, el desarrollo productivo y los cambios institucionales que impulsen la democratización del poder político y económico. Todos esos aspectos requieren de una acción decidida del Estado a través de políticas públicas, pero además precisa de la participación activa de los actores sociales privados, no sólo como objeto de las políticas, sino como activos protagonistas. Del conjunto de instrumentos de los que tradicionalmente dispone el Estado para ejecutar políticas para hacer frente a la desigualdad nos detendremos en tres grandes vías complementarias: el papel de las políticas fiscales; la distribución del gasto público y el acceso a los bienes de producción y su protección jurídica.

La política fiscal, es un instrumento esencial para que el Estado pueda llevar a término políticas de redistribución de la renta, ya que sin un volumen adecuado de ingresos fiscales es inviable el sostenimiento de las políticas sociales más importantes en el largo plazo (ONU, 2005; p.20). Por otra parte, tanto como el volumen de ingresos fiscales es importante la estructura del sistema tributario para poder valorar el carácter progresivo, neutro o regresivo respecto a la redistribución de la renta. Generalizando, se puede afirmar que la presión fiscal en América Latina suele ser baja en relación a sus índices de desarrollo, situándose para el año 2005 en una media del 15%, pero se dan diferencias notables entre países, que van de cerca del 35% en Brasil a próximo al 10% en México o Guatemala [32]. La tendencia en los últimos años ha sido hacia el incremento, pero únicamente en aquellos países que ya inicialmente tenían una mayor carga tributaria. Si se compara con los gastos públicos, durante los últimos 15 años ha habido un déficit generalizado que empezó a corregirse a partir del 2002, especialmente en los países más grandes (Gómez-Sabaini, 2006:5).

Respecto a la estructura tributaria, en toda la región los ingresos del Estado dependen mayormente de los impuestos al consumo, en lugar de los impuestos directos sobre la renta o la propiedad, lo cual tiene efectos regresivos (Birdsall y De la Torre, 2001:15). Esta tendencia se ha acentuado en los últimos años al tener que sustituir los ingresos procedentes de comercio exterior a causa de su liberalización, lo que ha conducido a un crecimiento del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) hasta una media el 15% convirtiéndose en la principal fuente de recursos en la región. Además, mientras el nivel de imposición indirecta es cercano al de los países desarrollados, el nivel de presión directa está muy por debajo y recae sobre todo en la población asalariada y no en la propiedad. (Gómez-Sabaini, 2006:14-16). Por otra parte, el incremento de la informalidad ha dejado fuera del sistema impositivo a una buena parte de la actividad económica, no siempre clasificable como economía de subsistencia. Es cierto que, en gran medida, la actividad económica informal se corresponde a un nivel de ingresos bajo y normalmente exento de la tributación directa sobre la renta, pero no todos los informales son pobres. Por otra parte los asalariados de sector informal al quedarse al margen de la red de seguridad social dificultan la universalización del sistema y su viabilidad a largo plazo, al tiempo que quedan marginados de su cobertura.

La gran dependencia de los impuestos indirectos también genera que en épocas de contracción económica, cuando el consumo se reduce, disminuyan las fuentes de ingresos. Esta volatilidad del ingreso se incrementa aun más en aquellos países en que los recursos fiscales son muy dependientes de las exportaciones de materias primas. Los casos más destacados son los relacionados con empresas públicas en Venezuela (PDVSA), México (PEMEX) o Chile (CODELCO), pero también en Ecuador (Petroecuador) y más recientemente se encamina Bolivia (YPFB). En esos casos, la capacidad recaudatoria del Estado está condicionada a las variaciones de los precios de las materias primas en el mercado internacional. Estas deficiencias en los sistemas de financiación pública latinoamericanos sin duda afectan a los equilibrios fiscales, al alcance y desarrollo de las políticas públicas de lucha contra la desigualdad, y a su sustentabilidad . De esta manera los países con muy bajos ingresos o con ingresos irregulares e importantes necesidades dependerán de la financiación externa de sus políticas públicas.

En la otra cara de la moneda están los aspectos relacionados con el gasto público. En primer lugar hay que constatar el bajo nivel de gasto público social [33] como porcentaje del PIB, con una media del 13,8% en 2000-1 (superior al 10,1% de 90-91), pero con una variación muy grande, del 25,5% de Panamá al 4,2% de El Salvador. Aunque los países más pobres suelen tener menos recursos para gastar, el porcentaje no siempre está relacionado con el nivel de desarrollo del país. Una característica generalizada, respecto al gasto público en América Latina es su carácter pro-cíclico, se gasta más cuando la economía va mejor y en cambio en los momentos de crisis, cuando las necesidades son mayores, el gasto se contrae. Esto es debido en parte, como se dijo, a que los ingresos disminuyen, pero también porque se desvían hacia el sector financiero con el fin de atenuar los efectos de la crisis financiera. Esto sería menos probable que ocurriera si existieran fondos sociales de reserva y si las políticas sociales fueran menos provisionales.

Si el problema de la cantidad es importante, más lo es el de la calidad. Es conocido que en la mayoría de los casos los servicios públicos llegan más a aquellos que menos dependen de ellos. Las razones de ello son de distinto orden. Una primera proviene de la falta de cobertura, pues algunos servicios públicos no llegan a determinados territorios o zonas habitadas, de ahí la necesidad de mejorar las infraestructuras sociales lo cual requiere mayor inversión [34] y mayor solidaridad interterritorial para mantenerlos. Se debería emprender una profunda reorganización de la distribución territorial de los recursos y para ello se necesita también una mayor participación de los entes locales en la planificación del gasto. Precisamente, uno de los objetivos de la descentralización que ya se está llevando a término en algunos países es la adecuación de los gastos a la situación de cada territorio.

Otro problema grave es la gran segmentación de los sistemas de protección social en América Latina. En la mayoría de países coexisten diferentes mecanismos de protección dependientes de diversos organismos con condiciones de acceso dispares en cada caso. Esta segmentación impide, por falta de recursos, el acceso de las clases más desfavorecidas a determinados servicios que, aunque muy subvencionados, exigen el pago de una tasa. Así, se dualiza entre un sector pobre que sólo tiene acceso a unos servicios mínimos de menor calidad y otro para clases medias o ricas, con el consiguiente efecto regresivo en el gasto. Esto es común tanto en el sector sanitario como en la educación media y superior. El incremento de la economía informal ha acentuado este problema, incrementando las desigualdades entre géneros, grupos étnicos y sociales.

Como resultado de la relación entre la estructura del impuesto y la del gasto social, la capacidad redistributiva de las políticas publicas en América Latina queda muy por debajo de la que tienen los países desarrollados, y además ha venido reduciéndose en los últimos tiempos como consecuencia de la estructura impositiva (Gómez-Sabaini, 2006:22). No obstante, también cabe advertir que los países con más gasto social son también los más progresivos (CEPAL 2006a). Por tanto, parece que tanto la cantidad, como la calidad importan. Obviamente, en la mayoría de países los niveles de tributación fiscal son insuficientes [35] e impiden incluso el gasto público imprescindible para atender los servicios públicos básicos [36]. La capacidad de incrementar la recaudación varía de uno a otro país en función del PIB, la estructura social y el esquema impositivo existente. Sin embargo, parece claro que el patrimonio y las rentas del sector financiero están infra-gravados en todos los países (Gómez-Sabaini, 2006:50).

Otro aspecto general a revisar es el del componente de las exenciones y bonificaciones. Aunque en los últimos años ha habido mejoras en la simplificación de la gestión tributaria todavía perviven un gran número de tratamientos específicos que muchas veces tienen efectos regresivos. Se deberían evitar los tratamientos preferenciales que benefician a los sectores de mayor ingreso y , en cambio, se podrían establecer exenciones para productos significativos para la canasta básica de las familias pobres. Finalmente, un componente fundamental para asegurar la eficacia del sistema tributario, aumentar su capacidad de recaudación y mejorar el efecto progresivo es asegurar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, reduciendo la tasa de evasión fiscal y la fuga de capitales. En algunos países, únicamente haciendo disminuir el alcance del fraude fiscal se conseguiría un incremento importante de los recursos sin necesidad de incrementar la presión fiscal.

Fortalecer una administración tributaria eficaz y fiable que afronte la corrupción y el fraude es uno de los grande retos que además tiene consecuencia en la credibilidad de las instituciones. Precisamente, uno de los principales obstáculos a la consolidación de una cultura de responsabilidad fiscal entre la ciudadanía es la corrupción dentro de la propia Administración y en la clase política, por lo que el control y la rendición de cuentas se convierten en un elemento imprescindible de cualquier reforma fiscal. Complementariamente, también son necesarios ajustes fiscales para mejorar las infraestructuras de gestión de recursos y de los costes de los servicios con subsidios para que sean eficaces a favor de los sectores de menores ingresos.

Otro aspecto estrechamente relacionado con la inequidad es la desigualdad en el acceso y disfrute de la propiedad en general y especialmente de la tierra. Esta cuestión ha sido un tradicional índice de desigualdad que se perpetúa durante generaciones. Es por ello que la reforma agraria y la seguridad jurídica de los títulos de propiedad de los sectores más desfavorecidos ha sido constante objeto de reivindicaciones políticas. A pesar de la creciente urbanización de la población en América Latina, la distribución de la tierra sigue siendo muy importante para un sector pobre de la población rural (Ferranti et al, 2003b:12). La incidencia de la reforma agraria ha sido limitada y todavía hoy la inseguridad de los derechos de propiedad por carecer de títulos legales es un problema grave para los grupos más pobres ya que la precariedad les impide entre otras cosas el acceso al crédito. Esta situación de ausencia de titularidad es especialmente grave en el caso de los pueblos indígenas tradicionales que practican un uso colectivo de la tierra. En las zonas urbanas el problema de la titularidad está más ligado al de la vivienda, carecer de títulos en los asentamientos suele ser causa de degradación de la vivienda y falta de acceso a servicios de infraestructura básica. Proteger los derechos de todos estos grupos es un importante paso para su inclusión en los derechos de la ciudadanía. Pero además es necesario que los órganos del Estado garanticen el cumplimiento y pleno ejercicio de los derechos a fin de que sean exigibles. Por ello, se deben proveer los mecanismos necesarios para la exigencia de los derechos y facilitar el acceso a la administración de justicia cuando se haga necesario.(CEPAL, 2006b:14)

Notas:

• [31]. La mayoría sin embargo se sitúa cerca de la media. Gomez-Sabaini (op.cit) hace una clasificación en tres grupos de países. En el I (Brasil, Uruguay y Argentina) la media en 2005 es de 28,6%, el II (Chile, Costa Rica, Honduras, Panamá, Nicaragua, R. Dominicana, Perú, Colombia, Bolivia, México, El Salvador) de 16,1% ; el III (Paraguay, Ecuador, Venezuela, Guatemala, Haití) 11,5%.
• [32]. Comprende los gastos en Salud, Educación, Vivienda, Seguridad y Asistencia social.
• [33]. Durante los años 90 la aplicación de las políticas de ajuste supuso una reducción importante de los gastos en infraestructura social, que tendieron a ser sustituidos por políticas focalizadas.
• [34]. El nivel de carga tributaria en la región es un tercio inferior al que debería ser según su renta per cápita
• [35]. Algunos estudios apuntan a que esos grados tan ínfimos de tributación son incluso un obstáculo para el crecimiento económico del país. Por ejemplo TANZI, V. (1987) y AGOSTIN, M. et alt (2005)
• [36]. Esta ciudadanía integral abarcaría la ciudadanía política, la ciudadanía civil y la ciudadanía social.