La estabilidad económica es positiva para la lucha contra la pobreza, pero es necesario que sean visibles los efectos sociales de las políticas económicas enfocadas hacia un desarrollo social. Uno de los principales mecanismos de acceso a la renta de los grupos sociales menos favorecidos es a través del trabajo remunerado y el incremento del empleo tiene una fuerte incidencia en la disminución de la pobreza. Tras la seguridad, el trabajo es la principal preocupación de la población en América Latina, sin embargo, la creación de empleo en condiciones dignas es, sin duda, una de las importantes asignaturas pendientes. Durante los años noventa, incluso en periodos de crecimiento, la creación de empleo fue insuficiente, éste se precarizó y su calidad cayó, en algunos casos, por debajo de los estándares mínimos. Al tiempo creció la economía informal, y con ello disminuyó la cobertura social de los trabajadores que quedaron fuera de aquellos sistemas de protección restringidos a los asalariados.

Los efectos de las reformas laborales en América Latina han sido poco efectivos. Se ha tendido a mantener la protección de pequeños núcleos pertenecientes a los sectores formales más consolidados, mientras la gran masa trabajadora quedaba excluida de los derechos básicos laborales y de la red de protección social, que responde a criterios retributivos. Esta inseguridad ante cualquier contingencia, reduce la integración y cohesión social y afecta a la salud democrática, por ello es necesario vincular la creación de empleo digno a las políticas de desarrollo (ONU, 2005: 26) y a la defensa de los derechos políticos y sociales. Los problemas de precariedad e inseguridad en el empleo se agravan si se hace un análisis por sexos y grupos sociales. Persiste una división sexual del trabajo que apenas ha cambiado en la última década y que supone la falta de acceso a la economía formal. El empleo femenino se concentra en sectores con baja productividad y remuneración y en la informalidad, a pesar de que hay un continuo incremento del acceso al mercado de trabajo por parte de las mujeres. Eso se traduce en un desequilibrio de los ingresos (84% del de los hombres), que aumentan en los sectores de mayor educación (61,7% (ONU, 2005:128). La situación se agrava si se tiene en cuenta las dificultades de la conciliación del empleo con las cargas familiares, que suelen seguir recayendo mayoritariamente en las mujeres.

Otro grave problema es el desempleo juvenil (de 15 a 29 años); éste ha aumentado de un 12,8% en 1990 a 16,1% diez años más tarde, y es el doble que el de la tasa de desocupación promedio de los adultos (30 a 64 años.). Además, entre los grupos más desfavorecidos se incrementa hasta el (28,1%) (ONU 2005: 218). Peor es el panorama si se atiende a la calidad, ya que en los últimos años el empleo de los jóvenes se ha tornado más precario, parcial e informal a pesar de la mejora del nivel de educación. Esta situación supone un coste social enorme, en primer lugar, en términos individuales, pero además por el despilfarro que supone de un valor fundamental para el desarrollo como es el capital humano necesario para el incremento de la productividad y el crecimiento económico.

El mismo efecto negativo tienen las altas tasas de emigración que se están dando en toda la región a causa de la falta de trabajo. Sin embargo, aunque es un fenómeno aún poco estudiado, han suscitado un gran interés los efectos que pueden tener las remesas financieras enviadas por los emigrantes en la reducción de la pobreza. En conjunto estos flujos financieros ya igualan la IED y superan varias veces la cooperación internacional. Los primeros estudios muestran que los efectos sobre la reducción de la pobreza son casi nulos en el nivel macro, pero en cambio son importantes en el nivel micro para las familias que las reciben [16]. La principal explicación que se da para este fenómeno es que estimulan el consumo privado, pero no el ahorro ni la inversión productiva. Otra de las características que relativizan su papel en la reducción de la pobreza es que, aunque llegan a bastantes hogares pobres no acostumbran a alcanzar a los más pobres.

A pesar de la importancia del crecimiento y el empleo en el medio y largo plazo, el método más directo de atacar la pobreza es a través de las políticas sociales, que a su vez actúan como mecanismos de redistribución de la renta. En las últimas décadas se ha producido un falso debate, ligado al del papel del Estado, entre políticas sociales de corte universalista y políticas focalizadas a favor de la población más pobre. Es un dilema erróneo porque las políticas sociales deben atender a las diferentes situaciones y ser capaces de alcanzar un equilibrio entre el reto de la cobertura y el de la calidad. La efectividad de las políticas sociales en la lucha contra la pobreza requiere acabar con una visión compensatoria de las políticas de protección social, y contemplarlas como parte de la materialización de los derechos civiles y sociales.

Por una parte, la sociedad debe garantizar el acceso universal a unos recursos imprescindibles para poder participar plenamente en la misma, como la salud, la nutrición, la educación básica y una vivienda digna. Son sectores que forman el núcleo de los ODM, constituyen elementos esenciales de las necesidades básicas, y son parte sustancial de los derechos humanos fundamentales que deben ser protegidos. El acceso generalizado de la población pobre a los servicios públicos que amplían sus oportunidades es el que tiene mayores efectos a largo plazo en la lucha contra la pobreza. Ahora bien, las situaciones más graves no pueden esperar al largo plazo y por ello se deben arbitrar instrumentos de actuación focalizados que ataquen a las manifestaciones agudas como la malnutrición, la alta morbilidad y mortandad y la falta de escolarización [17]. Se trata de establecer una red de protección social que actúe de forma automática ante situaciones de riesgo, pero diferenciando entre las diversas situaciones de necesidad.

Una de las manifestaciones más crudas de la pobreza extrema a la que se enfrenta la región es el hambre. Dado que América Latina produce suficientes alimentos para su población, se trata de un problema de acceso que va ligado a la desigualdad y asociado normalmente a la pobreza extrema. Ha habido una disminución de la subnutrición en el conjunto regional [18] y el progreso hacia el cumplimiento de los ODM es bastante satisfactorio [19], pero persiste en algunos países concretos y no necesariamente en los más pobres [20]. Sobre todo se concentra en determinadas zonas y respecto a los grupos sociales excluidos a los que es más difícil llegar. En estos casos críticos se hace imprescindible proporcionar un acceso inmediato a los alimentos, pero la disminución de la pobreza de forma estable solo puede venir de una estrategia de seguridad alimentaria que garantice a toda la población la disponibilidad de alimentos a precios razonables. En esta línea, la erradicación del hambre con carácter permanente supone facilitar el acceso a la tierra y los insumos productivos y la educación alimentaria, además de compensar el déficit nutricional.. En el caso de la infancia los programas de nutrición van asociados a la escolarización y la atención sanitaria, con el fin de enfrentar el problema de una manera más global.

La salud es un factor decisivo en el bienestar de las personas y por ello las metas de los ODM en materia de salud son las más numerosos. Sin embargo el derecho a la salud es un fenómeno multidimensional, que solo puede abordarse si se actúa en diversos niveles y sectores. En conjunto es el ámbito en el cual, según los datos disponibles, la región ha registrado mayores progresos [21], pero las disparidades siguen siendo grandes entre países, entre las zonas rurales donde no llegan los servicios públicos [22] y sobre todo, respecto a determinados grupos sociales, como los pueblos indígenas. Para continuar avanzando será necesario reducir las inequidades en el acceso y garantizar y ampliar el nivel básico de atención como parte del estatuto de ciudadanía en salud. Aunque se pueden realizar algunas acciones focalizadas, la salud es un sector que exige aumentar los gastos y las inversiones públicas para solventar los graves problemas de precariedad de los medios y de las condiciones de trabajo del personal sanitario [23].

El acceso a la educación está unánimemente reconocido como uno de los factores fundamentales de la lucha contra la pobreza. La educación elemental, gratuita y obligatoria, juega papel protagonista en la distribución de oportunidades y su carencia supone un pasaporte a la exclusión social. En América Latina se han producido avances importantes en la tasa de analfabetismo y en el índice de matriculación en primaria [24], que es alto en los dos sexos, pero subsiste un déficit de permanencia hasta el final del primer ciclo(ONU, 2005:91) que se traduce en una gran diferencia entre grupos sociales [25].Sin embargo el mayor problema identificado parece ser el de la gran diferencia de calidad entre la enseñanza pública y la privada. Las consecuencias de ello se trasladan a la secundaria, mucho más significativa como factor de movilidad social y acceso al empleo, donde se incrementa la desigualdad entre grupos sociales [26].

Salvo excepciones, hay mayor acceso de las mujeres a la secundaria y está muy igualado en la universitaria, pero desciende en los grupos menos favorecidos y sobre todo en los indígenas. Además, las consecuencias del abandono de la educación en el futuro nivel de ingresos son peores para las mujeres en todos los casos. En el caso de los pueblos indígenas un factor añadido de exclusión es la ausencia, con pocas excepciones, de las lenguas indígenas en los sistemas educativos, lo que dificulta la calidad de su aprendizaje, además de contribuir a la desvalorización de la cultura tradicional.

Uno de los mayores problemas que enfrentan las políticas de protección social en América Latina es su precariedad financiera. Aunque, como se verá, en los últimos años hubo un ligero incremento de gasto social, éste fue a costa de sustituir el acceso universal por las mencionadas políticas focalizadas. Estas políticas se han financiado con recursos procedentes de diversas fuentes, incluida la cooperación internacional, y han tendido a ser demasiado dispersas y descoordinadas, a menudo temporales e insostenibles en el tiempo. En ocasiones incluso forman parte de redes clientelistas y son poco transparentes. Existen, sin embargo ejemplos de programas exitosos [27] que combinan una ayuda a la renta familiar a corto plazo con una inversión a largo plazo en servicios sociales inclusivos que revierten en el fomento de las capacidades [28]. No obstante, para el correcto funcionamiento de estos programas se requiere de algunos requisitos, como una correcta selección de los beneficiarios en base a buenas informaciones, una gestión transparente para evitar la corrupción, y la participación social para involucrar a las familias y las instituciones locales (Birdsall y De la Torre, 2001:15).

Como se deduce de las carencias señaladas en todos estos ámbitos, las políticas sociales en Latinoamérica están avanzando en los objetivos globales de reducción de la pobreza. aunque no lo hacen de forma adecuada y no están contribuyendo a reducir las diferencias entre los diferentes grupos sociales. Por el contrario,, como analizaremos más adelante, el patrón del gasto público reproduce los mecanismos de desigualdad y exclusión tradicionales. Ello condiciona su eficacia y cuestiona su capacidad para alcanzar la metas sociales que corresponderían a su nivel de desarrollo económico.

La doble trampa de la desigualdad

La enorme desigualdad en la distribución de la renta entre el grupo mas rico y el más pobre es generalizada en la región [29], con el agravante de que presenta una gran rigidez a lo largo de la historia incluso ante los cambios de regímenes y de políticas económicas (Ferranti et alt., 2003b: p.4).En el último decenio América Latina, no solo no ha reducido la inequidad, si no que en algunos casos incluso se registra un deterioro en los índices del Coeficiente Gini [30].

Los efectos nocivos de tal desigualdad se multiplican en una doble dirección: por una parte, la desigualdad dificulta los avances en la reducción de la pobreza. Por otra parte, existen numerosos estudios, incluso del propio Banco Mundial, reconociendo que la desigualdad del ingreso dificulta el crecimiento económico (World Bank, 2001:56). La experiencia en algunos de los países de Asia que han experimentados mayores tasas de crecimiento sobre la base de políticas redistributivas parece corroborarlo (ONU, 2005; p.9). Esta causalidad tiene efectos multiplicadores, pues cuanto más se reducen la pobreza y la desigualdad, mayor es la tasa de crecimiento, especialmente en los países de menor desarrollo.

Notas:

• [16]. No obstante tener escasos efectos en la reducción global de la pobreza, en algunos países las remesas han tenido un papel fundamental para financiar el déficit comercial , incluso mayor que la inversión extranjera directa, con lo cual indirectamente contribuyen a mejorar el entorno económico.
• [17]. En este sentido se ha señalado como, aunque la focalización sirve para beneficiar a quienes se encuentran en situaciones más precarias, "puede ser cuestionada cuando deja de ser un instrumento coyuntural y pasa a consagrarse como un criterio establecido de política social". (CEPAL: 2006b; 36)
• [18]. Se ha pasado de un 13% de población subnutrida a comienzos de la década pasada a un 10% a comienzos de la presente década. (ONU, 2005: 66)
• [19]. Solo Argentina, Costa Rica, Ecuador y Paraguay experimentaron retrocesos, aunque los tres primeros tienen un índice bajo de desnutrición. (ONU, 2005a: 74)
• [20]. Según la FAO a comienzos de la presente década la mayor cantidad de personas sin alimentos suficientes estaba en Brasil (15,6%), Colombia (5,7), México (4,3) y Haití (3,8), aunque el porcentaje sobre la población total es muy distinto. (Ibid)
• [21]. Por ejemplo entre 1975 y 2005 la esperanza de vida pasó de 61,4 años a 72 y la mortalidad infantil de 80,8 por cada 1000 nacidos vivos a 27,4 por mil (CEPAL; 2006b: 29)
• [22]. Por ejemplo el acceso a agua potable promedio es de 89% en 2002, pero en algunas zonas rurales de Brasil, Perú o Bolivia no llega al 35% (CEPAL; 2006b :29)
• [23]. La tasa de analfabetismo de mayores de 15 años en 2005 se redujo al 9,5%. En el 2001 la tasa de matriculación en primaria se situó en el 96% (CEPAL; 2006b: 29)
• [24]. Una de cada 4 personas del quintil más pobre no logró terminar la educación primaria, mientras en el quintil superior no lo hizo 1 de cada 25 (CEPAL; 2006b :25)
• [25]. Mientras el promedio de escolarización en el quintil superior es de 11,4 años, en el quintil inferior es de 3,1. (CEPAL ; 2006b: 25)
• [26]. Algunos de los programas destacados como exitosos son: el programa México Progresa que combina escolarización a cambio de alimentos para la familia y los programas brasileños Bolsa Escola, que garantiza un salario mínimo a las familias pobres que envíen a sus hijos a la escuela, o Bolsa Familia, que ha contribuido a reducir en un 5% la pobreza en Brasil desde 2003 a 2006 (Economist.com, 28 septiembre de 2006). Un enfoque similar tienen algunos programas vinculados al empleo como "Trabajar en Argentina" o "A trabajar urbano" en Perú, pensados para situaciones de crisis.
• [27]. En este sentido "es importante que la focalización no implique confinar a los pobres a vivir de la ayuda estatal, manteniéndolos fuera de los circuitos de integración social" (CEPAL; 2006b: 36). Un caso particular es el de los sistemas de pensiones de jubilación, en los que la focalización permanente puede estar justificada en función de la imposibilidad de garantizar una cobertura universal de carácter no contributivo. (ibid 140)
• [28]. Uruguay, el país menos desigual en cuanto a distribución de renta en la región tiene una diferencia de cinco veces entre el quintil más rico y el más pobre, aun por encima de cualquier país de la OCDE o Europa Oriental. Brasil lelga a 20 veces y Bolivia a 26 veces.
• [29]. Argentina, Costa Rica, Ecuador y Paraguay experimentaron deterioros a comienzos de la década actual.
• [30]. Según el Latinobarómetro, el rechazo de la población a la desigualdad en América Latina se sitúa entre el 80% y 90% de los encuestados.