La CSN y la integración de la energía en Sudamérica

La integración en materia de energía se ha convertido en un asunto central de la agenda política de la CSN. En parte, ello es reflejo la preocupación por el aumento de la demanda de petróleo y gas, la inestabilidad política en los países productores, y los efectos de la guerras en Afganistán y en Irak en la estabilidad de Oriente Próximo y en el mercado mundial del petróleo. En ese contexto, surge un renovado "nacionalismo petrolero" en el que los países consumidores intentan reducir la vulnerabilidad y garantizar el acceso a la energía, y los productores tratan de asegurar el control sobre sus recursos energéticos y la riqueza que estos puedan generar, llegando a utilizar el petróleo y el gas como instrumentos de política exterior.

Aunque inmersa en la geopolítica mundial de la energía, en América Latina esta cuestión presenta rasgos propios. Coexisten grandes reservas de petróleo y gas, algunas de ellas apenas explotadas, en Bolivia, Perú o Venezuela, y países con crecientes demandas de energía que, de no ser satisfechas, ven amenazado su crecimiento económico, como Brasil, Chile o Uruguay. En 2003 la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) decidió promover la integración energética en América Latina, y esta cuestión se ha convertido en una de las prioridades de la integración latinoamericana y de la agenda política de la CSN. Hay tres cuestiones clave: la construcción de la infraestructura necesaria para conectar reservas y consumidores; las inversiones necesarias, y la existencia de marcos reguladores y de seguridad jurídica para los gobiernos y los operadores implicados, públicos y privados. La "no-integración" en materia de energía supone importantes riesgos y costes. Puede ser el "cuello de botella" del crecimiento económico, y alentar conflictos bilaterales, como los que se han producido en los dos últimos años entre Bolivia y Chile, y entre este último país y Argentina. En Chile, por ejemplo, se podría considerar la opción nuclear, más arriesgada y costosa, si no se logra un acceso seguro a gas de otros países sudamericanos. Por el contrario, un enfoque regionalista de la cuestión energética puede promover la integración, el desarrollo, la estabilidad y la seguridad en el área sudamericana [12].

Existen distintas motivaciones en este ámbito. Venezuela tiende a ver esta cuestión en términos geopolíticos, y ve en la integración energética sudamericana la espina dorsal de un proyecto que busca la autonomía regional de América Latina, en particular frente a Estados Unidos, y afianzar el liderazgo regional de Venezuela. Brasil o Chile representarían otra visión, más pragmática, centrada en la seguridad energética y en evitar que esta cuestión sea una fuente de tensiones en sus relaciones de vecindad con Argentina, Bolivia o Perú. En todo caso, la voluntad mostrada por los gobiernos, el respaldo de instituciones como el BID o la CAF, y el interés de inversores privados permite albergar, en palabras de CEPAL (2005: 82), un "cauteloso optimismo", sobre esta materia.

El papel de los liderazgos subregionales

Los cambios que registran los procesos de integración y, en particular, la conformación de un espacio sudamericano articulado en torno a Mercosur debe mucho al impulso de Brasil y al "giro" sudamericano de su política exterior desde el periodo presidencial de Fernando H. Cardoso. Entre los resultados de esa política destaca la convocatoria de las Cumbres de Presidente sudamericanos y la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN).

Ese liderazgo, según Sennes y Tomazini (2006: 44) se ha caracterizado por el protagonismo de la diplomacia y de actores gubernamentales, aunque otros actores empresariales, privados y públicos, tienen un papel destacado, como el Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES) o la petrolera Petrobras. También ha preferido acuerdos poco institucionalizados y la cooperación intergubernamental; y en el ámbito económico, el libre comercio antes que una integración más profunda. Se trataría de una estrategia de "ampliación", antes que de "profundización" del Mercosur y del espacio sudamericano.

Sin embargo, ese liderazgo se ha encontrado con la resistencia de otros actores. La visión de Sudamérica de Brasil y Venezuela presentan notables diferencias, que se han expresado abiertamente en la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), aunque ello no ha impedido la colaboración de ambos países en materia de energía. Las actividades de Petrobras han sido criticadas por los grupos sociales que han llevado al poder al actual Presidente de Bolivia. En el Mercosur, la actuación del "eje" Argentina-Brasil ha suscitado el rechazo de los socios menores. Tanto en Mercosur como en la CSN, se cuestiona un liderazgo que promueve el comercio, en situación de asimetría, sin que exista la disposición de asumir los costes económicos y políticos de una integración más profunda, que supondría ceder soberanía a órganos comunes, y financiar mecanismos de corrección de las asimetrías. Al respecto, cabe recordar que la actual afinidad política de los líderes coincide con uno de los momentos más bajos de las relaciones intragrupo (Soares de Lima y Hirst, 2006: Ayllón y Viola, 2006).

La participación de Brasil en las redes sudamericanas de transportes o el FOCEM, ya mencionado, irían en la dirección correcta, pero la integración sudamericana requiere más, y Brasil cuenta con la enorme ventaja de tener recursos para ello. Brasil necesita a los socios de Mercosur o de la CSN para lograr sus objetivos globales, pero a cambio ha de asumir sus demandas. El desafío es lograr un acuerdo básico que integre los intereses y el liderazgo de Brasil en un proyecto de integración más amplio que garantice a los demás países espacio políticos propios y les permita lograr beneficios económicos tangibles, promoviendo un "Brasil sudamericano", ante que una poco factible "Sudamérica brasileña".

La CSN y la integración latinoamericana:perspectivas futuras

Es difícil pronunciarse sobre el futuro de la CSN, por ser un proyecto incipiente. La historia de la integración latinoamericana de los últimos quince años no permite ser demasiado optimista. Este proyecto se sustenta en la CAN y Mercosur, y en gran medida sus fortalezas y debilidades lo son también de la CSN. Pero como señala Cardona (2005: 84), en la CSN hay elementos prometedores, como es el hecho de que el 80% del comercio esté ya liberalizado y haya un calendario caro para establecer una zona sudamericana de libre comercio; que existan políticas definidas en el ámbito de la infraestructura y la energía, respaldadas por instituciones financieras con buena reputación; y que pese a las diferencias sobre su futuro, la CSN satisface intereses estratégicos de cada uno de sus miembros, que a través de relaciones bilaterales no serían factibles.

En general, la CSN puede contribuir a mejorar la estabilidad y la gobernanza democrática, y proporciona un marco adecuado para desarrollar una agenda renovada para la integración latinoamericana. En cuanto a sus miembros concretos, Brasil lograría mercados ampliados para su industria, recursos energéticos, acceso al Pacífico, y más empuje para sus objetivos globales. Chile podría obtener un acceso seguro al gas, mercados ampliados, un marco multilateral para atenuar el potencial de conflicto de sus relaciones de vecindad, y un vínculo fuerte con Sudamérica, que en el ámbito comercial no sería posible. Bolivia puede mejorar su acceso al Pacífico, obtener mercados e inversiones para desarrollar su sector del gas, y un marco multilateral que contribuya a la gobernanza democrática y la estabilidad del país; Perú fortalecería su papel como puerto de acceso al Pacífico, especialmente en relación a Brasil. Venezuela podría desarrollar su complementariedad económica con Brasil y ampliar su influencia política regional. Ecuador y Colombia, aun con menos intereses que otros países, también serían beneficiarios de la CSN, ya que ésta permite diversificar sus relaciones exteriores, hoy muy centradas en Estados Unidos (Cardona, 2005).

Sin embargo, en algunos países los consensos sobre la CSN están basados más en opciones ideológicas que en un análisis racional respecto a las estrategias e intereses nacionales y regionales, y la voluntad política que parece respaldar el proyecto pudiera ser un ejercicio voluntarista con bases frágiles (Sanguinetti, 2005: 12). Como se ha indicado, la consolidación de la CSN dependerá de un reajuste en el liderazgo brasileño y de consensos aún no logrados respecto al modelo institucional y la relación de la CSN con la CAN y Mercosur, dos grupos cuyas dificultades internas pueden minar la consolidación de ese proyecto. Finalmente, la CSN se enfrenta al desafío de armonizar y simplificar el "plato de spaghetti" de los diferentes marcos normativos que se superponen en el espacio sudamericano.

Conclusiones y perspectivas. ¿Una nueva etapa en el regionalismo latinoamericano?

Este rápido balance muestra que la integración regional es un hecho en América Latina, y ha sido incorporada a los consensos básicos sobre la política exterior y la inserción internacional de la región en un mundo globalizado. Sin embargo, parece haberse cerrado un "ciclo" de alrededor de 15 años de integración caracterizada por una aplicación parcial y selectiva del "nuevo regionalismo", en particular de las estrategias económicas y comerciales del llamado "regionalismo abierto". Ese ciclo deja importantes experiencias y activos que no hay que ignorar, en particular, en materia de liberalización comercial, de interacciones institucionales entre burocracias nacionales, de proyección internacional de la región, y otras dinámicas de regionalización "desde abajo" que pueden cimentar ulteriores avances, y en particular la convergencia entre esquemas de integración en Sudamérica. Sin embargo, también son visibles las limitaciones de esta etapa. Instituciones débiles y con una eficacia limitada; normas poco imperativas, persistencia de barreras no arancelarias a la libre circulación, y en general un menor grado de avance en la construcción de las instituciones y las políticas que se ubicarían en el ámbito de la "integración positiva". Los fracasos e incumplimientos de la integración regional han generado escepticismo dentro y fuera de la región, que se extiende a las nuevas propuestas, como la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). De todo ello puede inferirse que la "no-integración" supone importantes costes de oportunidad para Latinoamérica, en términos económicos, pero también en ámbitos políticos, sociales, ambientales y de imagen, credibilidad, y proyección externa.

La región, por otra parte, trata de definir nuevos modelos y cartografías de la integración, en particular en torno la vinculación más estrecha con Estados Unidos, la opción europea, y, sobre todo, el nuevo proyecto de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), aunque éstas se debate entre liderazgos con visiones contrapuestas sobre su futuro, y no termina de forjarse un consenso respecto a su vinculación con la CAN y Mercosur.

Los cada vez más numerosos acuerdos Sur- Norte son uno de los elementos más notables de este "cambio de ciclo" de la integración regional. Estos acuerdos pueden suponer beneficios, pero también costes y riesgos elevados. Frente a ellos, la integración subregional, además de su valor per se, puede contribuir a formular y sostener políticas eficaces para la transformación productiva y la mejora de la competitividad internacional. Para ello, parece necesaria una agenda renovada de la integración regional, con medidas en ámbitos muy variados: en primer lugar, el fortalecimiento institucional, en el que, en determinados aspectos, no parece válido el recurso al gradualismo que ha dominado los 15 años anteriores, y es necesario un salto cualitativo hacia la supranacionalidad, la generación de un ordenamiento jurídico más imperativo y eficaz, y un marco de resolución de controversias más efectivo. En segundo lugar, en políticas activas orientadas a la mejora de la competitividad, como la mejora de las infraestructuras regionales, las políticas de innovación tecnológica, y la modernización del tejido productivo, en especial las pymes. En tercer lugar, en un adecuado tratamiento de las asimetrías, y el fomento de la cohesión social y territorial, en aquellos ámbitos en los que se justifique una acción regional. Se trata de una agenda renovada, aunque podría alegarse que no se aleja demasiado de la visión más integral del "nuevo regionalismo" que se trazó a mediados de los noventa. ¿Una agenda ambiciosa, y difícil? Sin duda, pero también justificada por los beneficios que pueden lograrse en términos de desarrollo para la región.

Notas:

• [12]. Véase el artículo de Esther Zapater y Susana Beltrán en éste mismo número de Pensamiento Iberoamericano. "Gas ring. Chile's search for reliable suppliers", The Economist, 18 de agosto de 2005; y "Energy in South America: The explosive nature of gas", The Economist.