En las negociaciones del CAFTA-DR, que ya ha sido ratificado en todos los países firmantes salvo Costa Rica, se observa una lógica distinta. Estados Unidos alentó la actuación concertada de los países centroamericanos con el objeto de establecer disciplinas comunes en materias como propiedad intelectual o armonización de normas. Ello ha contribuido a profundizar el proceso de integración, aunque en materia arancelaria el carácter bilateral de los acuerdos plantea algunos problemas de cara a la unión aduanera. Puede afirmarse que CAFTA-DR ha sido el catalizador de un proceso de integración que, tras importantes avances entre 1990 y 1997, se había estancado. CAFTA-DR, sin embargo, define un marco normativo más amplio y exigente, y sus mecanismos de resolución de diferencias son más sólidos, por lo que la actividad empresarial tenderá a situarse bajo esas normas, y la integración centroamericana se verá abocada a adaptar su normativa a las disposiciones del CAFTA-DR.

Los acuerdos con la Unión Europea: ¿un "federador externo"?

La firma de "acuerdos de asociación", que incluyen el establecimiento de áreas de libre comercio, se han convertido en un componente esencial de las relaciones entre la UE y América Latina; ya están en vigor los acuerdos UE-México, y UE-Chile, y existe la previsión de concluir los acuerdos birregionales UEMercosur, UE-CAN, y UE-Centroamérica. Se ha sugerido que la firma de estos acuerdos, en un escenario de convergencia de la integración latinoamericana, podría conducir a una zona de libre comercio euro-latinoamericana (Freres y Sanahuja, 2006: 90). Completar esa red de acuerdos comporta, no obstante, importantes obstáculos. Las negociaciones con Mercosur están estancadas debido a unas ofertas de acceso al mercado que ambas partes consideran insuficientes, debido a la resistencia europea a abrir su mercado agrícola, y a la resistencia de Mercosur a una apertura amplia y relativamente rápida de los sectores industrial y de servicios. Además, como ha señalado reiteradamente la Comisión Europea, la firma de un acuerdo de libre comercio birregional -a diferencia de lo que ocurre con los acuerdos con México y Chile-, presupone la existencia de libre circulación efectiva en cada uno de los grupos. Como se ha señalado, ello sólo ocurre en parte. Con los países centroamericanos y andinos, en particular, en 2004 se acordó llevar a cabo un proceso de "evaluación conjunta" del proceso de integración. Además de identificar las principales carencias de ambos procesos, esa evaluación pretende alentar su resolución, condicionando la firma de los acuerdos de asociación a que exista un "grado suficiente" de integración. Para la Comisión, esto significa una unión aduanera efectiva. En el caso centroamericano, el proceso parece estar cumpliendo ese papel de "federador externo", y por parte europea ya se ha aceptado iniciar las negociaciones. Con los países andinos, los resultados de ese ejercicio han sido más limitados, habiendo también "luz verde" para la negociación, ello ha permitido, al menos, que la Unión Europea jugara un papel positivo en la crisis sufrida por la CAN a mediados de 2006, contribuyendo a evitar su ruptura.

Por otra parte, estos acuerdos de asociación plantean dilemas difíciles de sortear en cuanto al tratamiento de las asimetrías y su impacto en la cohesión social, debido al menor nivel de desarrollo de centroamericanos y andinos. Si la posición negociadora europea pretende obtener condiciones similares a las establecidas en el CAFTA-RD, para evitar que las empresas europeas estén en desventaja respecto a las estadounidenses -en el acuerdo con México se buscó la "paridad NAFTA"- , el diseño del acuerdo no va a ser muy distinto a los TLC impulsados por Estados Unidos, con todo lo que ello comporta, y la pretensión europea de ofrecer un "modelo" distinto de acuerdos no tendría fundamento. No obstante, si se privilegia la dimensión política y de cooperación de los mismos, hay margen para que estos tengan una orientación más marcada hacia el desarrollo y la cohesión social.

Acuerdos Sur-Norte, integración y desarrollo

¿Qué sugieren estas experiencias? Que los acuerdos sean beneficiosos o no, depende de su contenido, de las características estructurales de los socios, y de las políticas internas que éstos apliquen. Respecto a la primera de estas cuestiones, deben darse varias condiciones, que en modo alguno se producen de manera automática (Bouzas 2005: 10): se ha de asegurar la reciprocidad efectiva; debe existir un tratamiento adecuado de los costes de transición y ajuste; se han de afrontar las dinámicas de polarización con un tratamiento adecuado de las asimetrías; y asegurara que los efectos institucionales indirectos sean positivos, y puedan ser asumidos adecuadamente por el socio de menor desarrollo. Las políticas internas son un factor clave. Deben estar guiadas por una estrategia de competitividad internacional guiada por la inversión en capital humano, la modernización de la infraestructura -verdadero "cuello de botella" en algunos países de la región, en los que la red viaria apenas ha mejorado en los últimos veinte años-, los incentivos para la diversificación y la modernización de la estructura productiva, el desarrollo y el fortalecimiento de los sistemas nacionales de innovación, las mejoras del marco regulador interno, y la provisión de ciertos bienes públicos.

¿Significan estos acuerdos el principio del fin de la integración latinoamericana? No necesariamente, aunque sí reclaman una reflexión respecto a su papel. Desde el punto de vista del "regionalismo abierto", siguen siendo relevantes en la medida que contribuyan a establecer o reforzar esas estrategias de competitividad y de reducción de asimetrías, promoviendo una mayor cohesión social y territorial. La integración puede tener un papel muy destacado promoviendo el desarrollo y la competitividad de la región a través de la coordinación y armonización de políticas, incluyendo la concertación de sus políticas exteriores, y crear mecanismos para la provisión de bienes públicos regionales en diferentes ámbitos, como el medio ambiente, la gestión de flujos migratorios, o la seguridad regional.

La Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) y la nueva cartografía de la integración latinoamericana

Nacida en la III Cumbre Presidencial Sud-americana, celebrada el 8 de diciembre de 2004 en Cusco (Perú), la creación de la CSN es la más reciente expresión del "nuevo regionalismo" latinoamericano. Surge de un proceso de Cumbres iniciado en 2000 con el objetivo de promover la convergencia de los acuerdos de integración en Sudamérica y promover un área de libre comercio regional integrada por Mercosur, la Comunidad Andina, Chile, Guyana y Surinam. Sin embargo, la creación de la CSN da al proyecto una clara vocación política, inspirada en la UE [11]. No obstante, desde el punto de vista jurídico e institucional, la CSN es una expresión de la "diplomacia de cumbres", y también de la preferencia latinoamericana por un regionalismo "ligero", de naturaleza intergubernamental. No tiene tratado constitutivo ni personalidad jurídica, y pretende estar basada en instituciones ya existentes. Se ha sugerido la posibilidad de crear una secretaría permanente, y darle una dimensión parlamentaria, integrando el Parlamento Andino y el Parlamento de Mercosur.

Según la Declaración de Cuzco, la CSN cuenta con tres pilares. El primero, de contenido político, pretende promover la consolidación democrática, la concertación de políticas exteriores, y la proyección internacional de Sudamérica, en el marco de una visión multipolar del sistema internacional. El segundo pilar lo constituye la integración económica, a partir de la convergencia entre la CAN y el Mercosur. En el tercer pilar se encuentra la integración física, de la energía y de las telecomunicaciones. La CSN también tiene entre sus objetivos la armonización de políticas en diferentes ámbitos.

Respecto a la concertación de políticas, en la I Reunión de Jefes de Estado de la CSN se ha definido una "agenda prioritaria" que incluye el diálogo político, la integración física, el medio ambiente, la integración energética, los mecanismos financieros, las asimetrías, la cohesión social y las telecomunicaciones. Por iniciativa brasileña se celebró la I Cumbre América del Sur-países árabes (Brasilia, 10-11 de mayo de 2005), si bien ésta causo fricciones con Washington e Israel debido a las declaraciones de apoyo a Palestina. También está prevista una Cumbre con África.

Como espacio regional, la CSN pretende crear una gran zona de libre comercio sudamericana a través de acuerdos de complementación económica (ACE) adoptados en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). La entrada en vigor de estos acuerdos supone que a partir de 2005 deber estar liberalizado el 80% del comercio entre Mercosur y la CAN, y el 20% restante lo hará en un periodo de 15 años. Estos acuerdos son instrumentos de especial relevancia para la integración, pues constituyen el pilar comercial de la CSN. Las ganancias comerciales, que pueden ser mayores si se acelera el proceso, parecen más tangibles y realistas que las que pudieran derivarse de proyectos alternativos como el "Tratado Comercial de los Pueblos" (TCP) suscrito en mayo de 2006 entre Cuba, Venezuela y Bolivia, cuyo potencial económico es muy reducido si se excluyen los hidrocarburos y la tecnología y las inversiones en ese sector. La convergencia CAN- Mercosur, no obstante, se enfrenta a varios obstáculos y factores de riesgo. Entre ellos, el carácter altamente cíclico de los flujos comerciales entre ambas regiones; el déficit crónico de los países andinos respecto a Mercosur; y las asimetrías regionales, que la agenda de la CSN ha decidido analizar; también hay que señalar la necesidad de asegurar la convergencia o multilateralizar las reglas de los distintos ACE(Cienfuegos 2006).

En esta agenda destaca la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) del año 2000, y que a 10 años vista pretende crear 10 "Ejes de Integración y Desarrollo Sudamericano", con más de 350 proyectos de interés regional. IIRSA cuenta, además, con el respaldo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo de desarrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata). Este elemento es importante para la integración regional, pues por primera vez se planifican infraestructuras con la perspectiva de la integración física (Tanzi 2005: 10). También se está planeando una red de gasoductos que enlazaría las reservas de gas de Bolivia y Perú, con países consumidores como Brasil, Uruguay y Chile, con el objeto de promover la integración regional de la energía, lo que se detalla más adelante.

No obstante, existen diferentes perspectivas respecto a la naturaleza de la CSN su institucionalización, y su relación con otros esquemas de integración. Para Venezuela, la CSN está llamada a sustituir al Mercosur y la CAN y al modelo de integración basado en a apertura comercial que representan ambos esquemas. Argentina, Brasil y la propia Secretaría General de la CAN consideran que la CSN es compatible con los grupos existentes y se ha de avanzar gradualmente en su convergencia comercial. En la reunión extraordinaria de Presidentes de la CSN de diciembre de 2005 el Presidente Chávez se resistió a firmar el texto final, alegando que la CSN debería sustituir al Mercosur y la CAN, debido a su diseño "neoliberal". Tampoco se logró un acuerdo sobre la futura zona de libre comercio y la propuesta de Chile de que se estableciera en 2010. Finalmente, se decidió crear una "Comisión Estratégica de Reflexión" sobre la integración sudamericana, integrada por 12 representantes de los países miembros de la CSN, que ha presentado su informe en la II Cumbre Presidencial de la CSN, celebrada en Cochabamba (Bolivia) en diciembre de 2006.

La CSN como plataforma de concertación política

La aparición de la CSN plantea obvias cuestiones respecto a la relevancia del Grupo de Río (GRIO) como plataforma de concertación política regional. La CSN responde a un momento político dominado por gobiernos de izquierda, y a unos intereses de proyección internacional de los países sudamericanos y, en particular, de Brasil, que el GRIO no puede satisfacer. Este último agrupa a todos los países de la región, pero experimenta un visible proceso de debilitamiento, e integra a países, al norte y al sur de Latinoamérica, con diferentes vínculos y alineamientos internacionales. México, y en menor medida Centroamérica, tienen estrechos vínculos económicos y una amplia agenda de interdependencias con Estados Unidos, y su interés se centra más en formar una posible "Comunidad Norteamericana", que en las relaciones con Sudamérica, a la que sin embargo están unidos por identidad, cultura, y visiones compartidas del orden internacional y el multilateralismo.

Notas:

• [11]. "Visions of unity", The Economist, 9 de diciembre de 2004. Véase también Cardona 2005: 84.