En la medida que se liberalizan los mercados, en una lógica que no se desvía mucho de las prescripciones del Consenso de Washington - sea en su versión original o revisada-, este modelo de regionalismo puede ser funcional a las lógicas que erosionan y reducen la capacidad de los Gobiernos para resolver los problemas de la ciudadanía, en ámbitos de soberanía que están cerca del núcleo de la legitimidad democrática, en vez de tener el efecto contrario. Como se indicó, el "nuevo regionalismo" ofrece oportunidades para la integración positiva, y la reregulación más allá de cada Gobierno. Si no se avanza en esa dirección, el proceso puede detenerse o fracasar, ante demandas de regulación que las fuerzas sociales plantearán preferentemente el nivel nacional, y que pueden llegar a suponer retrocesos o la ruptura del proceso.

Con todo ello, se ha gestado un consenso relativamente amplio respecto al agotamiento del actual modelo de integración, y la necesidad de una estrategia que promueva las capacidades institucionales; la convergencia de políticas macroeconómicas; la armonización de ciertas políticas sectoriales; la integración física y de la infraestructura; la participación de las sociedades como actores y sujetos; un tratamiento adecuado de las asimetrías, y más atención a los aspectos sociales (CEPAL, 2004: 83).

Los dilemas de los acuerdos Sur-Norte y la integración latinoamericana

Como se indicó, en la agenda del regionalismo latinoamericano han surgido dilemas difíciles de sortear, entre la profundización de la integración regional entre países latinoamericanos ("Sur-Sur") y las negociaciones con Estados Unidos y la Unión Europea ("Sur- Norte"). Este último tipo de acuerdos se ha vuelto más frecuente. Hasta 2001, se habían suscrito 61 acuerdos que otorgaban preferencias arancelarias intrarregionales, y tan solo se habían firmado cinco tratados de libre comercio con países desarrollados; cuatro de ellos suscritos por México -entre ellos el TLCAN, con la Unión Europea y con Israel. En último quinquenio (2001-2006), los acuerdos extrarregionales concretados superaron a los intrarregionales. De un total de 68 acuerdos vigentes o en proceso de entrar en vigor hasta mayo de 2006, 51 eran intrarregionales y 17 extrarregionales (CEPAL 2006: 106).

La firma de estos acuerdos tiene sentido si se considera el elevado porcentaje de las exportaciones que se dirige a los mercados de Estados Unidos y la Unión Europea, la incertidumbre que caracteriza a la preferencias unilaterales y no recíprocas otorgadas por esos países -finalización de las preferencias andinas otorgadas por Estados Unidos en 2007, demandas del SPG-drogas europeo ante la OMC...-, y los beneficios que pueden suponer en términos de inversión, ya que estos acuerdos suponen mayor estabilidad, y por ende reputación e imagen, al situar las políticas nacionales en un marco de disciplinas vinculantes. Sin embargo, hay riesgos y costes que sopesar cuidadosamente. En primer lugar, este tipo de acuerdos pueden generar obvios efectos de desviación de comercio, incluso con socios de tratados de integración latinoamericana, y condicionar el marco multilateral. En segundo lugar, la asimetría entre las partes, mayor que en cualquier acuerdo Sur-Sur, se traduce en una negociación muy desigual; en el riesgo de que los costes del ajuste sean muy elevados, acentuando la polarización económica, social y territorial que ya caracteriza a la mayor parte de los países de América Latina ; y en una notable reducción del margen de autonomía para la adopción de políticas de desarrollo. Esos riesgos derivan también del contenido y el alcance de los acuerdos. Caracterizados como "OMC-plus", suponen una integración económica profunda, son más amplios en términos de liberalización, normas y disciplinas que la integración "Sur-Sur"; también son más vinculantes, y generan más certidumbre y seguridad jurídica. Todo ello puede tornar irrelevante el marco normativo de la integración regional, más débil y con menos capacidad de generar seguridad jurídica, y puede tener efectos negativos para los flujos de comercio e inversión entre los propios países de la región (CEPAL, 2005: 82). A continuación se exponen, brevemente, el caso del TLCAN y de los tratados de libre comercio que afectan a los países andinos y centroamericanos.

Diez años de libre comercio en Norteamérica: las decepciones del TLCAN

La experiencia del TLCAN ha contribuido a sembrar el escepticismo sobre los acuerdos de libre comercio, y en especial, a deslustrar el proyecto del ALCA. Con motivo de su décimo aniversario se dieron a conocer distintas evaluaciones sobre su impacto en México. En el mejor de los casos, los resultados son desiguales, y en materia de desarrollo social, y cohesión territorial, se pueden calificar como decepcionantes [7].

La valoración del impacto del TLCAN depende de las expectativas y motivaciones de las partes, que eran muy diferentes. Para México, se trataba de institucionalizar su "integración de hecho" en el mercado norteamericano, mejorando las condiciones de acceso a través de un régimen contractual basado en la reciprocidad, que evitara el riesgo de sanciones unilaterales.

En la evaluación, es importante establecer dos niveles de análisis. En primer lugar, se han de considerar los resultados concretos en el comercio, la inversión, el crecimiento y el empleo, que están bien documentados. Pero el TLCAN también ha sido un catalizador del cambio estructural que afecta a "intangibles" como las instituciones, la cultura política, y las reformas democráticas, cuestiones en las que el margen de interpretación es más amplio (Calle, 2003: 116). Por ello, el debate ha estado plagado de exageraciones, entre quienes consideran que el TLCAN es la solución a todos los males de México, y quienes lo ven como la antesala del desastre (Pastor, 2004: 118). Esos cambios, sin embargo, no deben desdeñarse. El TLCAN aceleró las reformas neoliberales emprendidas en los años ochenta, y a modo de "constitución externa", les ha dado anclajes muy sólidos (Faux, 2004).

En el plano económico, el TLCAN ha cumplido con creces las expectativas de crecimiento del comercio y la inversión extranjera. El comercio entre México y Estados Unidos, dominado por las manufacturas, creció mucho más rápido que con otras regiones. Los flujos de IED también han crecido, aunque a ritmos inferiores al comercio. Respecto a los efectos dinámicos, ha aumentado la productividad en la manufactura. Pese al predominio de la maquila, comienzan a implantarse procesos industriales con mayor contenido tecnológico y valor agregado. Pero no hay que olvidar que el TLCAN es parte de un modelo exportador aún basado en el uso intensivo de mano de obra barata y en bajas cargas fiscales, que genera poco valor agregado, no promueve cadenas productivas, y es vulnerable a la competencia "a la baja" de otros países con costes laborales aún más bajos, en particular China.

Los estudios de impacto revelan que el TLCAN y la estrategia de desarrollo impulsada por las exportaciones no ha logrado las tasas de crecimiento económico y de creación de empleo necesarias, incluso teniendo presente que el fuerte crecimiento de la economía estadounidense. A pesar del aumento de la productividad, los salarios reales son más bajos, en perjuicio de la convergencia real con Estados Unidos, aunque en parte ello es consecuencia de la caída de los salarios reales atribuible a la crisis de 1994-95 [8].

El TLCAN también ha sido el "gran catalizador" del cambio estructural en el agro mexicano, a pesar de que la liberalización, parcial en 2004 y total en 2008, aún no ha concluido. Los efectos del TLCAN en este sector pueden no ser la catástrofe que se anunció, pero desde luego son muy negativos. La agricultura mexicana se caracteriza por su baja productividad -con el 21% del empleo, genera sólo el 4,4% del PIB- y necesita modernizarse. La cuestión es si el mejor camino para ello es el que ofrece el TLCAN: la competencia, en términos desiguales, con el agribusiness de Estados Unidos y su régimen de subsidios, sin promover la adaptación de la agricultura mexicana. Pese a los periodos transitorios, ello parece confirmar que el campo ha sido "abandonado" en la política de desarrollo. Ésta es una cuestión crucial, pues la crisis del agro se relaciona con los desequilibrios sociales y territoriales que originan las migraciones al exterior.

Quizás el TLCAN no podía resolver los problemas estructurales del agro, el empleo, la pobreza o el desarrollo territorial de México, pero el hecho es que en algún caso los ha agravado. No se ha producido una convergencia real entre México y Estados Unidos, ni entre el norte y el sur del país, cada vez más fracturado por las disparidades regionales de renta y desarrollo [9]. En este hecho incide el enfoque del gobierno mexicano hacia los acuerdos de libre comercio, basado en "negociar y olvidar". Parte de una concepción neoliberal del Estado, como agente subsidiario que se limitaría a despejar el terreno de juego para las fuerzas de mercado, descartando de antemano la aplicación de políticas activas para favorecer el ajuste y promover la competitividad.

El Banco Mundial, que destaca que en los sectores más abiertos al comercio es en los que más aumentan los salarios, atribuye esa "convergencia incompleta" y los desequilibrios territoriales a factores institucionales: bajos niveles educativos, "mal gobierno", corrupción y marcos reguladores inadecuados, carencias de infraestructura, y debilidad de la política de tecnología. Según el Banco, México habría estado peor sin el TLCAN. Pero eso no lo hace bueno, y México hubiera progresado más con un acuerdo mejor. El problema de México, en suma, es que la firma de acuerdos de libre comercio ha sido el sustituto de la política de desarrollo. La enseñanza que ofrecería México es que para que los acuerdos sean instrumentos de desarrollo, se debe negociar mejor, y hay que adoptar políticas internas de reforma institucional y apoyo a la educación, la infraestructura, y la innovación, pues la "transferencia pasiva" de tecnología a través de la inversión extranjera no es suficiente. Y es necesario que los acuerdos incluyeran algún mecanismo de cohesión social y territorial, y de compensación de las asimetrías.

En este contexto, se ha planteado a ambos lados de la frontera la necesidad de "profundizar" el TLCAN y constituir una "Comunidad de América del Norte" que aborde cuestiones como la circulación de trabajadores, a través de un acuerdo migratorio, y una posible "política de cohesión" (Pastor y Bergsten, 2001; Pastor 2004: 111).

Los acuerdos de libre comercio con Estados Unidos: ¿disgregación o profundización de la integración?

El estancamiento del proyecto del ALCA ha llevado a Estados Unidos a la firma de tratados de libre comercio subregionales que tiene importantes efectos para el desarrollo socioeconómico y el futuro de la integración regional, pudiendo ser un importante factor de disgregación. No obstante, las negociaciones del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos (CAFTA-RD) y los Tratados de Libre Comercio de Estados Unidos con algunos países andinos revela importantes diferencias.

En la CAN, Estados Unidos sólo ha negociado con tres países -Colombia, Ecuador y Perú-, en una estrategia que aísla a Bolivia y Venezuela, contribuye a hacerlos gravitar hacia Mercosur, y ha tenido ya importantes consecuencias para la integración andina. Al ser acuerdos bilaterales, los TLC forzaron a la CAN a abandonar el objetivo, asumido formalmente, de establecer la unión aduanera. La Secretaría General de la CAN trató de promover que los países implicados adoptaran posiciones comunes basadas en la normativa andina, pero los intereses y posiciones negociadoras eran muy diferentes. Con el pretexto de estos acuerdos, Venezuela, que ya había solicitado su adhesión a Mercosur, abandonó la CAN y alentó a Bolivia a seguir ese camino, lo que llevó a este grupo a una de sus peores crisis, proyectando una imagen de división que fue patente en la IV Cumbre Unión Europea-América Latina, celebrada en Viena en mayo de 2006 [10]. En las semanas posteriores a esa cumbre, tras una intensa actividad diplomática a la que no fueron ajenos actores como Chile, Brasil o la propia Unión Europea, se logró evitar la total ruptura de la CAN, pero este grupo ha salido muy malparado de esa crisis, y se enfrenta a dos escenarios posibles: por un lado, la CAN podría mantenerse adecuando su normativa a los TLC, lo que plantearía problemas en la prevista convergencia de ese grupo con Mercosur. Ahora bien, en un segundo escenario los TLC no serían ratificados en Estados Unidos, lo que podría facilitar esa convergencia de la CAN y el Mercosur. Este escenario no debe descartarse, dado el resultado de las elecciones legislativas de 2006 en Estados Unidos -como precedente, recuérdese que el CAFTA-DR fue ratificado por 217 contra 215 votos- y de las elecciones presidenciales de 2006 en Ecuador. Por otro lado, en 2007 expira la Trade Promotion Authority por la que se autoriza al Gobierno a negociar acuerdos comerciales. Este proceso, en cualquier caso, pudiera reproducirse en Mercosur, grupo en el que Paraguay y Uruguay han planteado la posibilidad de entablar negociaciones bilaterales con Estados Unidos, lo que en parte se relaciona con el malestar de ambos países con el liderazgo de los otros socios.

Notas:

• [7]. Ver, entre otros, Cavanagh y Anderson, 2002; Audley 2003; Lederman, Maloney y Servén 2003; y Hufbauer, Orejas, y Schott 2003.
• [8]. "Ten years of Nafta. Free Trade on Trial", The Economist, 30 de diciembre de 2003.
• [9]. Ver, entre otros, Reid 2006. The Economist (2000), After the Revolution. A Survey of Mexico, 28 de octubre; Celia W. Dugger, "Nafta criticized for failing to create Mexican job boom", The International Herald Tribune, 20 de noviembre de 2003.
• [10]. "La Europa paralizada chocó con la América dividida", El País, 14 de mayo de 2006, p. 4.