El tratamiento de las asimetrías también forma parte de las políticas del "nuevo regionalismo" -en particular, si se trata de acuerdos Sur-Norte-, pero a lo largo del periodo 1990- 2005 ha estado, en la práctica, fuera de la agenda. Ello no quiere decir que no exista una "agenda social" de la integración Centroamérica cuenta desde mediados de los noventa con un Tratado de Integración Social, con los órganos decisorios correspondientes, Mercosur ha asumido una agenda de cooperación de cierta entidad en el ámbito sociolaboral, y desde 2004 la CAN cuenta con un Plan Integrado de Desarrollo Social (PIDS), que han creado una dinámica regional propia en este campo. Sin embargo, Esos marcos de cooperación no se ha dirigido, ni en los objetivos ni en los medios, a hacer frente a las asimetrías sociales, territoriales, sectoriales, o de niveles de desarrollo, que de forma explícita o implícita se han dejado en manos de las políticas nacionales, o de la convergencia "natural" que se derivaría del libre juego de las fuerzas del mercado. Sin embargo, en una iniciativa novedosa, Mercosur decidió en 2005 establecer un Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM) con un aporte inicial de 100 millones de dólares, que aunque modesto en tamaño está basado en principios de progresividad tanto en las aportaciones como en los desembolsos.

Las exigencias de la integración en materia de coordinación de políticas y de adopción de normas comunes se han visto obstaculizadas por el escaso desarrollo institucional que se observa en la mayor parte de los grupos subregionales. La resistencia a crear instituciones supranacionales y atribuir las competencias necesarias, manteniendo esquemas puramente intergubernamentales, así como la debilidad del ordenamiento jurídico común, se han convertido en lugares comunes en el debate. Es frecuente escuchar en las cancillerías latinoamericanas la frase "no queremos crear una burocracia como la de Bruselas". La experiencia de la región, sin embargo, sugiere que hay algo peor que esa burocracia, y es no tenerla; o crear burocracias más prolijas como la "bruselense", pero sin atribuirle competencias efectivas. En general, la ausencia de órganos supranacionales y de un ordenamiento jurídico autónomo, con efecto directo y primacía respecto a las normas nacionales, unida a la debilidad de los mecanismos de resolución de controversias, sigue siendo un lastre de la integración, limitando seriamente su eficacia. A mediados de los noventa, un estudio sobre la integración centroamericana mostraba la necesidad, aún vigente, de racionalizar las 34 instituciones y órganos creados por ese grupo en distintos periodos (CEPAL 1997; CEPAL/BID 1998). Mercosur cuenta con más de 1.700 instrumentos jurídicos, pero a pesar de la creación del Tribunal Permanente de Revisión (TPR) siguen existiendo problemas de aplicación derivados de la incompatibilidad entre las normas comunes y las nacionales6. Se estima que en este grupo sólo un 50% de las normas adoptadas han sido incorporadas en los órdenes jurídicos nacionales y han entrado en vigor (Durán y Maldonado, 2005). La excepción es la CAN, cuyo Sistema Andino de Integración (SAI) combina órganos intergubernamentales y supranacionales, y en aquellos ámbitos en los que estos últimos son competentes, existe una normativa comunitaria caracterizada por la primacía y el efecto directo. No obstante, la debilidad institucional de algunos miembros de este grupo provoca que las decisiones no siempre se apliquen en el nivel nacional.

En la concertación de las políticas exteriores también se acusa esa falta de eficacia. La influencia de América Latina y de las distintas subregiones en los foros internacionales se resiente del escaso grado de concertación política y la ausencia de mecanismos estructurados, más allá del Grupo de Río o la OEA. Este último, en todo caso, tiene alcance hemisférico, y su agenda se centra en la consolidación democrática y la seguridad regional.

La debilidad de las instituciones y las políticas también contribuye a explicar la vulnerabilidad externa de los esquemas de integración. La experiencia de las crisis recientes revela que éstos no cuentan con mecanismos capaces de impedir medidas unilaterales -devaluaciones, instrumentos de defensa comercial, uso indebido de reglamentos técnicos o sanitarios... -, que inducen un comportamiento procíclico en los flujos comerciales, dañan a los socios regionales y agravan las asimetrías y las desigualdades en la distribución de sus costes y beneficios, restando apoyo social a los procesos. La "doble crisis" de Mercosur, causada por la crisis brasileña en 1998, y argentina en 2001, ilustra estos problemas. Paradójicamente, al mismo tiempo que se adoptan medidas unilaterales que dañan el proceso de integración, en los órganos regionales, al más alto nivel, se acuerdan nuevos compromisos políticos estableciendo metas integracionistas aún más ambiciosas, que tampoco se cumplen. El resultado de esa "huída hacia adelante" es generar incertidumbre, y dañar la credibilidad de los grupos regionales ante terceros, que tienden a mostrarse cada vez más escépticos ante esos compromisos (CEPAL, 2002: 99-100).

El examen de los instituciones de la integración no debe limitarse a su eficacia. También se ha de considerar su legitimidad y "calidad" democrática. Desde un punto de vista político se suele subrayar la "doble legitimidad" que caracteriza a órganos de la integración en los que se dan cita, por un lado, representantes de la rama ejecutiva de gobiernos democráticamente electos, y por otro, se han establecido órganos parlamentarios, cuyos miembros se eligen por sufragio universal y directo. Es el caso del Parlamento Centroamericano (Parlacen), si bien Costa Rica no es Estado parte, y del Parlamento Andino (Parlandino) aunque de momento sólo existe elección directa en tres de los Estados miembros. Al finalizar 2006 se constituirá el Parlamento del Mercosur, en sustitución de la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), que inicialmente estará integrado por representantes de los parlamentos nacionales de ese grupo. Si existe atribución de competencias a órganos comunes y un proceso decisorio conducente a un ordenamiento jurídico común, la necesidad de parlamentos de la integración debiera estar fuera de discusión. Sin embargo, estos órganos se encuentran al margen del proceso decisorio. En un marco puramente intergubernamental, su papel es, por definición, muy limitado, lo que a la postre se ha traducido en serios problemas de legitimidad e imagen para algunos de estos órganos.

¿Que conclusión cabe extraer de este balance sumario? La liberalización comercial intrarregional es probablemente uno de los activos más importantes logrados por la región. En materia arancelaria, se han liberalizado o se han asumido compromisos de desgravación para la mayor parte de los intercambios de bienes, y a ello se le añaden diversos acuerdos adoptados en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) que liberalizan de manera progresiva el comercio entre los distintos grupos y países. Los intercambios intrarregionales siguen siendo relativamente bajos, y entre 2000 y 2004 se situaron entre el 16% y el 20% del comercio total de la región (ver cuadro 1), por debajo de los máximos alcanzados a mediados de los noventa, pero en términos absolutos el comercio intrarregional ha experimentado una clara tendencia ascendente, y se ha multiplicado por cinco entre 1990 y 2005, llegando a superar los 100.000 millones de dólares. Ese comercio intrarregional, además, favorece en mayor medida los encadenamientos productivos y la diversificación exportadora, beneficia más a las pymes, y genera más valor agregado que las exportaciones dirigidas al resto del mundo. También contribuye a generar economías de escala y de aprendizaje que mejoran el desempeño exportador, aunque en este ámbito son necesarios más estudios empíricos (Devlin y Ffrench-Davis 1998).

Que el comercio intrarregional como proporción del total siga siendo bajo se debe a factores coyunturales, como el fuerte crecimiento de las exportaciones de bienes primarios a los mercados de Asia, pero también responde a la estructura de las economías de la región, a obvias carencias en materia de integración física, transporte y comunicaciones, que siguen fragmentando el mercado, e imponen sobrecostes muy elevados, y, finalmente, se puede afirmar que también responden a las carencias ya descritas del modelo vigente de integración, (CEPAL, 2005: 81, 93- 98; Durán y Maldonado, 2005: 19-26).

Proliferación de acuerdos: la necesidad de convergencia

El escenario de incertidumbre que ha dominado las negociaciones comerciales internacionales, las dificultades para la profundización de la integración regional, y las estrategias de Estados Unidos y la Unión Europea, han contribuido a la aparición de marcos de negociación bilateral, subregional, hemisférico, y multilateral, en los que aparecen opciones contradictorias que pueden debilitar los objetivos de integración de medio y largo plazo. De hecho, se han acumulado numerosos compromisos extracomunitarios y se observan tendencias centrífugas, en desmedro de la atención que requieren las carencias internas de cada grupo. Esta proliferación de acuerdos puede dar lugar a nuevas prácticas discriminatorias, y generar un entramado de normas - un "spaghetti bowl", en la conocida expresión de Jagdish Baghwatti- muy complejo, que termine dificultando la convergencia de grupos regionales, como la CAN y Mercosur, que ya han dado pasos relevantes para liberalizar el comercio recíproco. Esa convergencia, que puede llevar a la conformación de un área de libre comercio latinoamericana, está relativamente avanzada aunque son necesarios mayores esfuerzos, como ponen de manifiesto los estudios realizados por la Comunidad Sudamericana de Naciones a través de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALADI), la CAN y Mercosur (CSN; 2006). Como se indicará, una cuestión de particular importancia es el diferente nivel de compromiso requerido por los acuerdos "Sur-Norte", mucho más exigentes que los acuerdos "Sur-sur", por lo que suponen riesgos importantes para la integración latinoamericana.

Un balance preliminar del "nuevo regionalismo" latinoamericano

En un análisis de la experiencia de integración en Europa, Fritz Scharpf (1999: 59) utilizaba la distinción clásica de Tinbergen entre la integración "negativa", referida a la eliminación de barreras al comercio, favorable a la creación de mercados ampliados, y la integración "positiva", que alude a las intervenciones para regular y establecer mecanismos de corrección -social, laboral, ambiental...- a la acción de esos mercados más allá del nivel estatal. En el análisis de Scharpf, se muestra cuán poderosas son las instituciones y las normas supranacionales para favorecer la integración negativa -en el caso europeo, la acción de la Comisión y las sentencias del Tribunal de Justicia- , mientras que la integración positiva requiere, además, del consenso de los Estados miembros y de la acción correctora de los Parlamentos, que exige acuerdos políticos básicos de carácter intergubernamental y juegos de suma positiva que permiten mejoras comunes, preferibles al status quo, que a menudo no son fáciles de alcanzar.

Esta distinción puede ayudar a explicar los frenos que ha encontrado el "nuevo regionalismo" latinoamericano en esta década y media de andadura. En primer lugar, se ha configurado un regionalismo "ligero", que rechaza la construcción de instituciones fuertes y la idea de supranacionalidad, lo que ha impedido progresar en la integración "negativa", y en mayor medida en ámbitos de integración "positiva" en los que existen intereses particulares que tratan de mantener la capacidad regulatoria en el nivel estatal. En segundo lugar, un "regionalismo selectivo", fuertemente orientado a la liberalización de los mercados. En relación al modelo comprehensivo de "regionalismo abierto" propuesto por CEPAL en 1994 se ha avanzado sólo en algunas áreas de política, en especial en materia de eliminación de aranceles, pero en general esa experiencia de regionalismo presenta resultados muy limitados en otras áreas. En tercer lugar, se trata de un regionalismo "elitista", puesto que no tiene apoyo en buena parte de la población y no existe esa identidad común, por incipiente que sea, en la que ha de basarse todo proceso regionalista. Finalmente, se trata de un regionalismo "disperso", que se diluye en diversos compromisos externos y no presta atención a sus propias necesidades de profundización.

Notas: