La necesidad de reforzar la dimensión política e institucional de la integración no responde únicamente a consideraciones de eficacia. También alude a la legitimidad democrática del proceso. Como se ha indicado, el nuevo regionalismo latinoamericano desborda el ámbito económico. Constituye una respuesta a las dinámicas de la globalización, y en particular, a la necesidad de asegurar la viabilidad de las políticas estatales mediante marcos de cooperación regional más estables y permanentes, por lo que se trata de un proceso de naturaleza esencialmente política. En cierta forma, puede ser concebido como un proceso de "reapropiación" y redefinición de la soberanía a escala regional, a través de la creación de entidades supranacionales basadas en una soberanía compartida o mancomunada. Esas instituciones también deberán tener carácter representativo y legitimidad democrática, lo que alude, entre otras cuestiones, a los parlamentos regionales, y a mecanismos institucionalizados de participación y consulta con la sociedad civil. El regionalismo constituiría, desde esta perspectiva, una estrategia para promover la gobernanza democrática de la globalización, tanto al interior de unos Estados que ven cómo ese proceso debilita sus capacidades de gobierno, como en el marco de las relaciones internacionales, a través de una cooperación interregional más intensa (Söderbaum y Shaw, 2003:13).

Obviamente, se trata de una agenda muy ambiciosa, pero no lo es tanto si se consideran los beneficios potenciales de la integración, y las elevadas expectativas que el "nuevo regionalismo" ha suscitado en América Latina en los últimos quince años. Sin embargo, muchos de esos beneficios no han podido materializarse debido a las dificultades que comporta una integración económica efectiva, unidas a la resistencia ofrecida por distintos intereses económicos, así como grupos políticos y sociales que se consideran perjudicados por el proceso. Finalmente, no hay que olvidar la cultura política de muchos países latinoamericanos, marcadamente nacionalista, que se resiste a aceptar marcos supranacionales y rechaza el concepto de soberanía compartida, y las ideas "postwestfalianas" de democracia y de participación social más allá del marco del Estado.

"Nuevo regionalismo" e integración latinoamericana: entre la crisis y la renovación

Percepciones y debates: entre el escepticismo y la expectativa

Quince años después, la integración regional parece seguir siendo un imperativo para el desarrollo y la inserción internacional de América Latina, si se atiende a las palabras del Presidente "Lula" da Silva en la II Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Naciones, celebrada en Cochabamba (Bolivia) en diciembre de 2006: "Tenemos que integrarnos ya, porque no vamos a perder el siglo XXI. Ya perdimos la década de los ochenta, de los noventa, el siglo XX, y sabemos que lo que pase en este siglo va a depender de nuestras capacidades", [1] Algunas de las razones que han impulsado la integración desde 1990 siguen vigentes, o se han vuelto más perentorias. El panorama de las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio es probablemente más complejo e incierto que a principios de esa década, y el surgimiento de China o la India significa mayores exigencias en términos de transformación productiva y de competitividad para la región. De igual manera, la aceleración de la globalización y el carácter marcadamente multipolar del sistema internacional, que el 11-S y la "guerra global contra el terrorismo" han hecho más visibles, supone mayores demandas de gobernanza en el marco internacional y un fortalecimiento del sistema multilateral, para las que son necesarias regiones fuertes, con capacidad de actuar en esos ámbitos.

Sin embargo, la agenda se ha vuelto más compleja, debido al estancamiento del ALCA, a la proliferación de acuerdos bilaterales o plurilaterales y, en particular, a la importancia creciente de los acuerdos "Sur-Norte" con Estados Unidos y la Unión Europea, a la crisis de los esquemas de integración, como el Mercosur y la Comunidad Andina de naciones (CAN), y al surgimiento de nuevas propuestas, como la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), el Tratado Comercial de los Pueblos (TCP), o las nuevas iniciativas para la integración en materia de energía e infraestructura.

A lo largo de la región, esta realidad se ha traducido en percepciones y planteamiento muy dispares, y a menudo contradictorios, respecto a la integración regional y su futuro. En algunos sectores existen grandes expectativas sobre la CSN, o sobre otros proyectos con impronta "bolivariana". También se afirma que a mediano plazo Mercosur puede superar su crisis y dotarse de instituciones de carácter supranacional y normas vinculantes; que reconstruirá la unión aduanera y avanzará hacia un verdadero mercado común, con políticas comunes; que establecerá mecanismos para afrontar asimetrías y promover la cohesión social y territorial; y que arrastrará a los países andinos, mediante distintas formas de vinculación, a la formación de un potente bloque económico y político sudamericano. Expresión de ello sería la adhesión de Venezuela a Mercosur, que supone el cambio más importante en las cartografías de la integración latinoamericana vigente en los últimos quince años.

Otros actores muestran una visión dominada por el escepticismo y la desesperanza [2]. Esa percepción, más amplia, subraya la falta concreción de las propuestas de la CSN y las visibles diferencias entre Brasil y Venezuela respecto a este proyecto. También se resalta la ruptura de la CAN, que se debate entre el ser y el no ser como resultad de los acuerdos de libre comercio con Estados Unidos por parte de Perú, Colombia y Ecuador, el abandono de Venezuela, y las dudas de Bolivia tras el cambio de Gobierno de 2006. De igual manera se valora la crisis de Mercosur, cuya unión aduanera se ha ido deteriorando como resultado de medidas unilaterales que responden, a menudo, a la primacía de intereses domésticos, y a las convulsiones financieras que han afectado a la subregión. Al tiempo, se expresan dudas razonables sobre el verdadero interés de Brasil en ese grupo, y otros miembros, como Uruguay, se plantean la posibilidad de negociar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Finalmente, tanto el proyecto sudamericano, como el creciente "anclaje" de México y Centroamérica en un área económica de América del Norte parecen estar ahondando la fractura política y económica entre el norte y el sur de Latinoamérica, y a menudo se afirma que éste es un proceso irreversible [3].

Que algunos esquemas estén en abierta crisis, y al mismo tiempo se planteen nuevos modelos y cartografías de la integración, puede ser interpretado como expresión de una "huída hacia delante" por parte de los gobiernos, incapaces de hacer frente a problemas bilaterales que están minando los esquemas de integración -sea el conflicto de las papeleras entre Uruguay y Argentina, las disputas por el suministro de gas entre Argentina y Chile, o la pugna en torno a los activos de Petrobras entre Bolivia y Brasil-, o como una renovada muestra de que "América Latina, como región, ha vuelto a fracasar", y la retórica integracionista, que no debe ser tomada en serio, vuelve a ser una mala tapadera de la realidad [4].

Sin embargo, esta paradoja es sólo aparente. La crisis es real, pero también refleja un proceso de redefinición de los "mapas" y los "modelos" de integración que se relaciona directamente con cambios en el contexto internacional y regional, como la nueva estrategia de acuerdos bilaterales de Estados Unidos y la Unión Europea, y en particular con los procesos de cambio político que experimenta América Latina, y su visible "giro a la izquierda". En el marco de este debate, a menudo muy polarizado ideológicamente, se ha planteado abiertamente el agotamiento del modelo de integración basado en el "regionalismo abierto", y aparecen nuevos "ejes" de integración, como la energía, que están motivando importantes realineamientos estratégicos en la región.

Mercados, normas, instituciones y políticas: las luces y sombras de la integración

El balance de estos quince años de experiencia de la integración regional y del "nuevo regionalismo" es más complejo, y un examen de los diferentes esquemas subregionales, atendiendo a distintas variables, presenta tanto luces como sombras [5]. Lo mismo puede afirmarse de la experiencia de integración "Sur-Norte" de México, que se examina más adelante. En primer lugar, todos los esquemas han logrado establecer zonas de libre comercio muy amplias, aunque en algunos casos persisten importantes excepciones, como el azúcar y los automóviles en Mercosur, o algunos bienes agrícolas y en el rubro bebidas en Centroamérica. Sin embargo, en todos los grupos existen importantes trabas al comercio intrarregional derivadas de barreras no arancelarias. Tan sólo Centroamérica ha realizado algunos progresos en materia de armonización de normas técnicas, sanitarias y fitosanitarias. En materia de libre circulación de servicios, Mercosur acordó una liberalización parcial en 1998, pero ha sido en 2005 cuando ha comenzado a aplicarse. Centroamérica y el área andina cuentan con normas comunes en este ámbito.

Los avances hacia uniones aduaneras son también desiguales. Centroamérica es el esquema más avanzado. En este último el arancel externo común (AEC) abarca el 96% de los bienes y hay un plan de acción ya aprobado para establecer el territorio aduanero común. No obstante, la normativa del acuerdo de libre comercio con Estados Unidos (CAFTARD) puede chocar con la eliminación del régimen de origen y provocar la ruptura del AEC en determinados rubros. CARICOM, por su parte, planea un mercado único para 2008, aunque las normas no se han incorporado al ordenamiento jurídico nacional. En Mercosur, que técnicamente es una zona de libre comercio incompleta y una unión aduanera imperfecta, el AEC cubre el 85% de los bienes y se espera establecer el territorio aduanero común en 2008, pero se mantienen numerosos regímenes de excepción que "perforan" el AEC. La CAN ha llegado a establecer el AEC en el 60% de los bienes, pero hay reclamaciones constantes por violaciones al mismo, y después de varios retrasos, este grupo ha abandonado el objetivo de la unión aduanera para hacer posibles los acuerdos bilaterales de libre comercio de Colombia, Ecuador y Perú con Estados Unidos.

Más rezagados se encuentran todos los grupos en materia de armonización macroeconómica, más allá de la que pueda haberse dado indirectamente a partir de la aplicación de las políticas más o menos ortodoxas del "Consenso de Washington". La CAN, Mercosur y Centroamérica han fijado una serie de metas macroeconómicas, y estos dos últimos han acordado indicadores comunes, pero no existen programas de convergencia. Los acuerdos adoptados por Mercosur tras la crisis brasileña de 1998 para establecer lo que se denominó un "mini-Maastricht" y avanzar hacia la unión monetaria, se han encontrado con escollos como la crisis argentina y, sobre todo, la evidente falta de voluntad política al respecto.

En cuanto a las reglas sobre propiedad intelectual, inversiones, compras públicas, o defensa comercial, la CAN es posiblemente el grupo más avanzado. El Mercosur ha adoptado una serie de protocolos, pero no se aplican; no hay normativa común sobre propiedad intelectual, ni consenso en lo relativo a normas de defensa comercial. En el Mercado Común del Caribe las normas comunes sólo se aplican en algunos países. En Centroamérica, la negociación del CAFTA-RD ha alentado la adopción de disciplinas comunes en esas áreas.

En materia de políticas sectoriales -con la salvedad, y sólo en parte, de la política de competencia- el potencial de la integración ha sido ampliamente desaprovechado. Este hecho supone un importante rezago en materia de políticas de innovación, ciencia y tecnología; de infraestructura, o de energía, en las que una cooperación más amplia puede suponer un importante "valor añadido", y que pueden tener importantes efectos en términos de la transformación productiva y la competitividad de la región.

Notas:

• [1]. "Chávez: el Mercosur ha muerto. También la Comunidad Andina", El País 10 de diciembre de 2006, p.9.
• [2]. El ex - presidente de Uruguay, Julio M. Sanguinetti (2006: 15), que responsabiliza a los nuevos gobiernos de izquierda de ese estado de cosas, ha llegado a hablar del "desparrao latinoamericano".
• [3]. Ver al respecto la interesante colección de ensayos publicada en enero de 2006 por Foreign Affairs en español bajo el título "¿Existe América Latina?"
• [4]. Esta percepción, aunque un tanto estereotipada, es muy común en la Unión Europea, como revela un estudio reciente basado, entre otras fuentes, en 260 entrevistas realizadas a actores de las relaciones birregionales (Freres y Sanahuja 2006).
• [5]. Existe una bibliografía relativamente amplia respecto a los efectos y el alcance de la integración regional en América Latina. Ver, en particular, Devlin y Ffrench-Davis 1998; Durán y Maldonado 2005, y las sucesivas ediciones del Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe, de CEPAL, en particular la edición 2005-2006. En el marco del proceso de "evaluación conjunta" con vistas a posibles acuerdos de asociación, realizada por la Unión Europea con la CAN, po run lado, y con Centroamérica, por otro, a lo largo de 2005 y 2006, se han elaborado diagnósticos detallados del estado de la integración en ambos grupos, aunque no son de carácter público.