Pensamiento Iberoamericano
Número 0

Regionalismo e integración en América Latina: balance y perspectivas

José Antonio Sanahuja

Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI), Madrid

Número de páginas: 7

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Resumen: Este artículo aborda el surgimiento y las características del “nuevo regionalismo” como estrategia de integración para promover el desarrollo y mejorar la inserción internacional de América Latina en un mundo globalizado. Desde comienzos de los noventa, la región ha adoptado el “regionalismo abierto” como una estrategia de desarrollo, con el objeto de mejorar su competitividad internacional, y mejorar la coordinación de políticas entre los miembros de los grupos regionales. Quince años más tarde, la integración regional ha alcanzado resultados significativos en materia de liberalización comercial, y comercio intrarregional, pero aún persisten barreras significativas, que perjudican los beneficios potenciales de una integración más profunda. El artículo también discute los beneficios y costes potenciales de la actual oleada de acuerdos “Sur-Norte” que varios países latinoamericanos están negociando con Estados Unidos y la Unión Europea, así como las perspectivas de la Comunidad Sudamericana de Naciones.

Palabras clave: Integración regional, nuevo regionalismo, política exterior, América Latina, Estados Unidos, Unión Europea

Abstract: This article deals with the surge and features of “new regionalism” as strategy of integration to foster development and to improve the international position of Latin America in a globalized world. From the early nineties, the region has adopted “open regionalism” as an development strategy, in order to improve international competitiveness and to achieve better policy coordination among members of regional groupings. Fifteen years later, regional integration has achieved significant results in the realm of trade liberalization and intra-regional trade, but significant barriers still remains, harming the potential gains of a deeper integration. The article also discusses the potential benefits and costs of the current wave of “North-South” agreements
that several Latin American countries are negotiating with the European Union and the United States, and the prospects of the South American Community of Nations.

Keywords: Regional integration, new regionalism, foreign policy, Latin America, United States, European Union

El surgimiento del nuevo regionalismo latinoamericano

América Latina, que ya fue pionera en los procesos de integración regional en el periodo de expansión de posguerra, también ha sido un partícipe activo de la nueva oleada de acuerdos regionales y de regionalismo económico y político de la posguerra fría. Aunque con distintos enfoques y opciones nacionales, se ha asentado la idea de que el regionalismo constituye una estrategia adecuada para mejorar la inserción internacional de los países de la región; para incrementar la influencia en las organizaciones multilaterales o en las negociaciones comerciales; para promover una gestión más eficaz de las interdependencias regionales, y por todo ello, se ha configurado como un componente esencial de la agenda de desarrollo, particularmente apto para países de renta intermedia.

Ese consenso fue propiciado por distintos factores, y en particular, por el nuevo contexto internacional de la posguerra fría. Superados los condicionantes geopolíticos del mundo bipolar, el escenario estratégico pasó a estar dominado por la competencia de la “Tríada” y las dinámicas de la globalización, y el consiguiente riesgo de marginación de regiones que, como América latina, perdían importancia estratégica al desaparecer la dinámica de bloques. Esas percepciones fueron alentadas por acontecimientos más inmediatos. Entre ellos cabe destacar el estancamiento, a principios de los noventa, de las negociaciones comerciales de la “ronda Uruguay” del GATT, y, en relación con ello, el viraje estratégico de la política comercial de Estados Unidos, que lanzó en 1990 la “Iniciativa de las Américas” —precedente del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y del área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)—, que mostraba que ese país optaba por acuerdos regionales en América Latina, aunque sin abandonar la opción multilateral. Otro factor de gran relevancia fue la construcción del mercado interior europeo, desde 1986, y la aparición de la Unión Europea en 1992. A la larga, el temor a una “Europa fortaleza” se mostró infundado, pero la profundización de la construcción europea motivó una amplia reflexión teórica y práctica, que tuvo cierto eco en América Latina, sobre los efectos dinámicos de la integración y su papel para promover la transformación productiva y la competitividad internacional. Ello proporcionaría buena parte de los fundamentos teóricos del llamado “nuevo regionalismo” (Robson 1993; 1998: 277). En esa reflexión destacan documentos tan relevantes como el “Libro Blanco” de 1985 y el “Plan Delors” sobre el mercado interior, el “Informe Cecchini” sobre “los costes de la no- Europa” de 1988, o el “Informe Monti” de 1996, que evaluó los efectos iniciales del Mercado Interior Europeo.

A la aparición del “nuevo regionalismo” latinoamericano también coadyuvaron factores endógenos. En el plano político, se basa en las dinámicas de concertación de la década anterior —Contadora, Esquipulas, Grupo de Río…—, lo que contribuyó a que los nuevos acuerdos se caracterizaran por una notable ampliación de la agenda respecto a las anteriores experiencias de integración, limitadas al ámbito económico. Aunque con desigual énfasis y resultados, el nuevo regionalismo latinoamericano de los noventa ha promovido la concertación de las políticas exteriores, la cooperación ambiental, cuestiones de seguridad regional, y aspectos sociales, como la circulación de personas. Con todo ello, el “nuevo regionalismo” es un concepto más amplio y difuso que el de integración económica. Alude a las “cuatro libertades” clásicas de la integración económica, pero también a dinámicas políticas de concertación y cooperación, y a la construcción de instituciones y políticas de alcance regional en ámbitos muy variados.

En el plano económico, la aplicación de las políticas del “Consenso de Washington”, y en particular la liberalización comercial unilateral, suponían una notable reducción de los costes de la apertura entre socios, haciendo que la integración regional fuera más factible. De hecho, se optó por un modelo de “regionalismo abierto” caracterizado por bajos niveles de protección externa, que contribuirían a maximizar las ganancias de eficiencia y atenuar los posibles efectos discriminatorios de la integración para los no socios. El “Consenso de Washington” había rechazado el “viejo” regionalismo latinoamericano, al considerarlo como mera ampliación regional del proteccionismo, mostrando una clara preferencia por la liberalización comercial unilateral o en el marco multilateral. Sin embargo, en 1996 el “regionalismo abierto” se presentaba como parte de las reformas “de segunda generación” previstas por John Williamson (1998) en su “Consenso revisado” de 1996, y había sido asumido por instituciones como el Banco Mundial (Burki et al. 1998)

Por otra parte, el nuevo modelo de crecimiento impulsado por las exportaciones (export-led growth) del “Consenso de Washington” también suponía mayor vulnerabilidad externa ante la volatilidad de la economía internacional, en particular la posible evolución adversa de las negociaciones comerciales externas. La viabilidad de ese nuevo modelo radicaba, en parte, en obtener acceso estable y seguro a los mercados de los países industrializados, haciendo frente a su proteccionismo. En ese contexto, la integración regional se configuraba como opción atractiva para promover la competitividad internacional de los países miembros, aumentar su peso negociador frente a los países industrializados, y, si esas negociaciones fallaban, por lo menos se contaría con un mercado regional ampliado. En otras palabras, en el “nuevo regionalismo” latinoamericano han tenido mucha importancia los condicionantes externos, y por ello, se trata de una estrategia de marcado carácter defensivo ante los riesgos de la globalización (Sanahuja 1998: 13- 20; Ibáñez 2000). Según la Comisión Económica para América latina (CEPAL, 1994: 8), el “regionalismo abierto” podría definirse como “… el proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración, como por otras políticas en un contexto de creciente apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en la medida de los posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente. Con todo, de no producirse ese escenario óptimo, el regionalismo abierto de todas maneras cumpliría una función importante, en este caso un mecanismo de defensa de los efectos de eventuales presiones proteccionistas en mercados extrarregionales”.

El “regionalismo abierto” y la agenda de desarrollo

Una formulación detallada de una estrategia de “regionalismo abierto” orientada a la mejora de la inserción internacional y desarrollo de la región fue planteada por CEPAL en 1994, en el marco de la propuesta más amplia de “transformación productiva con equidad”. Se trataría de conformar mercados regionales relativamente abiertos —aunque manteniendo un margen preferencial para los socios—, basados en una liberalización amplia en términos de sectores y de países, en la estabilidad macroeconómica, y con políticas activas y marcos reguladores que promovieran una “competitividad auténtica”, basada en la transformación productiva y la incorporación del progreso técnico, y no en una “falsa competitividad” derivada de los bajos costes laborales, la externalización de costes ambientales, o las bajas cargas fiscales. Como ha señaló Robson (1998: 278), en el “regionalismo abierto” siguen vigentes los objetivos clásicos de la integración económica, definidos en términos de efectos estáticos —ganancias de bienestar derivadas de la creación de comercio, la mayor eficiencia derivada de la reestructuración productiva—, pero ya no son el objetivo principal. Se trataría, por el contrario, de alentar los efectos dinámicos derivados de la eliminación de costes de transacción y de otros costes administrativos. Ello exige modalidades de integración más profundas, que cubran la liberalización de los servicios y los capitales, la supresión de las barreras no arancelarias, y la eliminación, aunque fuera parcial, de barreras físicas, fiscales, y de otra índole, que obstaculizan la competencia y la libre circulación efectiva, ya que tienen importantes efectos en términos de costes y, por ende, en la competitividad (Burki et al., 1998: 3-11; Banco Interamericano de Desarrollo 2002: 3). Estos efectos podrían lograrse incluso si la integración no conduce a un incremento importante del comercio intrarregional e intrafirma, por lo que éste, aun siendo un indicador importante, no tiene la misma relevancia que el pasado a la hora de evaluar el impacto de la integración.

Para alcanzar estos objetivos, la estrategia de CEPAL planteó diversas exigencias. Sin ánimo de exhaustividad, las más relevantes serían las siguientes: primero, los acuerdos deben contemplar una liberalización amplia, lo que implica eliminar las barreras arancelarias y, sobre todo, las no arancelarias y de otra índole en los ámbitos antes señalados. Ello no impide que existan excepciones limitadas y periodos transitorios para sectores “sensibles”, especialmente allí donde existen asimetrías pronunciadas. Garantizar la libre circulación supone la adopción de reglas comunes en materia de origen, servicios, inversiones, salvaguardas, propiedad intelectual, o contratación pública. Segundo, aunque el regionalismo abierto se basa en bajos niveles de protección, es esencial que la apertura a terceros no impida la existencia de un componente preferencial regional, especialmente allí donde se desee promover economías de escala y otros efectos dinámicos de la integración. Para evitar la necesidad de contar con normas de origen muy estrictas, y que estas puedan obstaculizar la liberalización comercial, puede ser más eficiente la adopción de aranceles externos comunes, avanzando hacia uniones aduaneras. Tercero, debería existir una política de competencia que asegure mercados eficientes y transparentes; Cuarto, ha de establecerse una política comercial común —o, al menos, coordinada— ante terceros, para evitar que los múltiples compromisos adquiridos por los estados miembros generen un entramado de compromisos excesivamente complejos, e incluso contradictorios. Quinto, en aras de la estabilidad macroeconómica, debe darse una convergencia paulatina en este ámbito, en particular en lo referido a los equilibrios internos y externos, y la política fiscal y monetaria. Sexto, un proceso de integración que pretenda favorecer la incorporación de progreso técnico, la transformación productiva, o la reducción de determinados costes u obstáculos no comerciales a la integración, requerirá políticas sectoriales en diversos ámbitos, como los transportes, la energía, o la innovación tecnológica, protagonizadas por actores públicos y privados. Sexto, puede ser necesario establecer instrumentos de distinta índole, incluyendo políticas activas, para reducir las asimetrías entre los socios y mejorar —o, por lo menos, no empeorar— la cohesión social y territorial. Finalmente, todo ello demandará un marco institucional y normativo que permita gobernar el proceso de manera eficaz, y democrática. Cada estadio de la integración plantea distintos requerimientos al respecto. Como sugiere la experiencia europea, y señaló CEPAL (1994: 19), una zona de libre comercio puede subsistir con modestas instituciones intergubernamentales, pero éstas no permiten sostener un esquema de integración más avanzado, que puede verse paralizado por acuerdos políticos no vinculantes o por la “regla de la unanimidad” propias del ínter gubernamentalismo, a la hora de armonizar normas, enfrentarse a distintas barreras no arancelarias, definir políticas comunes, y resolver las controversias. En estos casos se requiere que los Estados miembros atribuyan competencias a los órganos comunes, que éstos tengan la capacidad de generar un ordenamiento jurídico común, y que exista un órgano jurisdiccional eficaz. En otras palabras, de contar con un marco supranacional adecuado.

La necesidad de reforzar la dimensión política e institucional de la integración no responde únicamente a consideraciones de eficacia. También alude a la legitimidad democrática del proceso. Como se ha indicado, el nuevo regionalismo latinoamericano desborda el ámbito económico. Constituye una respuesta a las dinámicas de la globalización, y en particular, a la necesidad de asegurar la viabilidad de las políticas estatales mediante marcos de cooperación regional más estables y permanentes, por lo que se trata de un proceso de naturaleza esencialmente política. En cierta forma, puede ser concebido como un proceso de “reapropiación” y redefinición de la soberanía a escala regional, a través de la creación de entidades supranacionales basadas en una soberanía compartida o mancomunada. Esas instituciones también deberán tener carácter representativo y legitimidad democrática, lo que alude, entre otras cuestiones, a los parlamentos regionales, y a mecanismos institucionalizados de participación y consulta con la sociedad civil. El regionalismo constituiría, desde esta perspectiva, una estrategia para promover la gobernanza democrática de la globalización, tanto al interior de unos Estados que ven cómo ese proceso debilita sus capacidades de gobierno, como en el marco de las relaciones internacionales, a través de una cooperación interregional más intensa (Söderbaum y Shaw, 2003:13).


Notas:

Número de páginas: 7