La flexiseguridad es coherente con una concepción actualizada de la cohesión social, que no debe vincularse a la rigidez en las instituciones, sino a una combinación entre márgenes aceptables de seguridad, por una parte y una flexibilidad oportuna para enfrentarse a nuevos contextos, por otra. Lo segundo sin lo primero equivale a precarización y afecta negativamente a la cohesión entre los agentes. Lo primero sin lo segundo torna muy difícil la adaptación de la organización productiva a los nuevos retos de la globalización y, por lo tanto, obstaculiza la generación de empleo. Para que la combinación resulte eficaz, es imprescindible que las organizaciones de los trabajadores participen, por medio de negociaciones colectivas, en la introducción de estos mecanismos y, por consiguiente, en la mejora de la productividad.

Por último, además de reducir las brechas económicas y sociales, es necesario también invertir en fortalecer las instituciones de la democracia. Sin una dirigencia política confiable -tanto en los poderes ejecutivo y legislativo como en los partidos políticos- y una justicia que tenga una mínima credibilidad es casi imposible pensar en cohesión social y, en especial, en un ingrediente crucial de esta como es la solidaridad. Más allá de las reformas políticas que sea necesario hacer, y que dependen de la realidad de cada país, será preciso un notable esfuerzo en materia de transparencia y rendición de cuentas, de manera que los recursos sean fiscalizables, las actividades eficaces y las oportunidades para la corrupción sean cada vez menores. Instituciones sólidas, eficaces y transparentes son la base de la cohesión social.

Políticas públicas relativas a la sostenibilidad ambiental y la equidad intergeneracional

Como en otros ámbitos, se requiere de una variedad de medidas y políticas que contribuyan gradualmente a una mayor sostenibilidad y equidad intergeneracional. Incorporar la problemática de la sostenibilidad ambiental en el diseño de las políticas públicas exige un gran esfuerzo de información y persuasión de los encargados de adoptar las decisiones. Así como se han logrado importantes avances en lo que respecta a la comprensión de los problemas de equidad y a su creciente reconocimiento en el diseño de las políticas públicas, es necesario que los ciudadanos y los gobiernos tomen conciencia de la inequidad intergeneracional que resulta de la ausencia de políticas que velen por la sostenibilidad ambiental.

Por lo tanto, una primera tarea consiste en establecer foros de debate que faciliten el conocimiento por parte de los ciudadanos de las consecuencias de no incorporar en las políticas públicas pertinentes los impactos ambientales de ciertas actividades. Es necesario enriquecer gradualmente los mensajes para pasar de la alerta, generalmente ligada al conocimiento científico, a las propuestas, que exigen un profundo estudio de las consecuencias biofísicas, geofísicas, sociales y económicas de las medidas concretas. En la relación entre economía y ambiente queda mucho por hacer, especialmente en términos de la persuasión y sensibilización de los encargados de adoptar las decisiones económicas. En la región, la antinomia ambiente y desarrollo es aún parte de las decisiones cotidianas de inversión.

La agenda que es necesario elaborar o fortalecer con el fin de garantizar estándares elevados de calidad ambiental y disponibilidad de recursos naturales -y, por tanto, de medios de producción- a las generaciones futuras debe contemplar políticas públicas en áreas tales como:

1. El manejo integrado del territorio y los ecosistemas. El desarrollo de instrumentos más poderosos para orientar la ocupación del territorio es un mecanismo para evitar daños y pérdidas en sectores productivos y localidades, así como para mantener la productividad de los ecosistemas (en lo relativo a las descargas y la capacidad de autolimpieza, así como a la provisión de materiales y energía).

2. La gestión responsable de los recursos hídricos, la provisión de agua potable y el funcionamiento de los sectores de obras sanitarias.

3. La integración entre las políticas ambiental y urbana y de desarrollo territorial y la consideración de modelos de ciudades que hagan un uso menos intensivos de la energía y sean más seguras y funcionales (CEPAL 2001).

4. La coordinación de las políticas fiscal y ambiental, a través de instrumentos correctores de externalidades (CEPAL 2005b).

5. La articulación de las políticas de desarrollo productivo y ambiental. La experiencia ha demostrado que países cuyo desarrollado se fundó en los recursos naturales, al asumir los costos ambientales han logrado avances tecnológicos y de diversificación productiva basados en parte en el manejo ambiental.

6. Políticas para aumentar la eficiencia energética de las economías y acelerar la diversificación de las matrices de generación eléctrica y de la oferta de combustibles para el transporte.

Estas y otras políticas deben aplicarse en forma gradual pero persistente, de manera de sentar las bases de un crecimiento sostenible desde el punto de vista ambiental que preserve el patrimonio natural para las generaciones futuras.

Desarrollo institucional fundado en el logro de consensos

A lo largo de este artículo se ha destacado varias veces la necesidad de contar con instituciones que ayuden a mejorar la eficacia de distintas políticas. Su importancia fue mencionada respecto de las políticas macroeconómicas, productivas y sociales. A diferencia de lo que se destacaba a comienzos de los años noventa, y tal como se ha argumentado recientemente (Rodrik y Subramanian, 2003), las instituciones relevantes para el funcionamiento de una sociedad no son solo la ley y el orden y el establecimiento de claros principios respecto de los derechos de propiedad (públicos y privados). También se requiere de instituciones de regulación, de carácter macroeconómico y de legitimación social, cuya importancia ha sido analizada en las secciones anteriores.

La importancia de las instituciones en el desarrollo económico ha motivado una numerosa cantidad de estudios en los que se ha intentado medir el grado en que la calidad de estas explica las diferencias en términos de crecimiento y del ingreso por habitante entre los países. Más allá de las dificultades de medición (Kaufmann y Kraay, 2003), parece existir una correlación entre desarrollo institucional y el nivel de ingreso por habitante. Sin embargo, la relación de causalidad no siempre es evidente: así como mejores instituciones tienen efectos positivos en lo que respecta al desarrollo, las instituciones también tienden a mejorar con un ascenso del ingreso per cápita.

Tal como se ha puesto de relieve en repetidas oportunidades (CEPAL, 2004), las instituciones deben reformarse a partir de la historia y del contexto económico y político de cada país. De ahí las reservas acerca de las respuestas únicas, tan en boga a comienzos de los años noventa, inspiradas en modelos cuya abstracción impide recoger los elementos relevantes propios de las realidades nacionales. Consecuentemente, si bien los casos de otras latitudes siempre brindan enseñanzas útiles, no puede pensarse que el desarrollo institucional consista en copiar instituciones de países exitosos; como señala North (1994), las instituciones "viajan mal".

Cabe agregar que las instituciones que se crean por la aprobación de leyes en coyunturas políticas favorables pero sin un debate sólido y conclusivo están generalmente condenadas al fracaso: lo que realmente fortalece el desarrollo institucional es la generación de consensos políticos y sociales amplios. En materia de diseño institucional, importan más los procesos que los modelos y los instrumentos legales (Payne y otros, 2005). No se trata, por lo tanto, de que un parlamento apruebe ciertas leyes en un momento determinado, porque estas pueden ser reemplazadas o modificadas tres o cuatro años más tarde por nuevas mayorías o administraciones. Se trata de que esas leyes sean el resultado de un consenso sólido, acordado por los agentes involucrados en su generación. Aunque se trata por definición de un acuerdo fundamentalmente político, es esencial también que refleje ciertos consensos sociales básicos. Cuando la gobernabilidad no está garantizada y resulta difícil armonizar las perspectivas contrapuestas de distintos grupos de interés, las instituciones y las políticas públicas estarán sometidas a un permanente cuestionamiento y a la posibilidad de un cambio radical en el curso trazado (CEPAL, 2004)

En síntesis, la dificultad más importante para impulsar la modernización de las instituciones no es la carencia de conocimientos sino la necesidad de establecer consensos políticos y sociales, no necesariamente explícitos, pero que requieren el apoyo, en temas de trascendencia, de una parte importante de los representantes sociales y políticos. Más allá de los obstáculos, se desea subrayar que sin instituciones que permitan mejorar la eficiencia y transparencia de las políticas públicas será difícil mejorar el sentido de pertenencia de los ciudadanos con respecto a un proyecto común. En particular, la solidaridad corre el riesgo de convertirse en un deseo con poco arraigo entre la población.

Conclusión: Estado, política y desarrollo

En este documento se identificó una serie de desafíos para América Latina y el Caribe en materia de crecimiento, pobreza, desigualdad y exclusión social y se esbozó un conjunto de ideas y medidas para superarlos. Estas ideas y medidas para una nueva agenda de desarrollo para la región están centradas en la reducción de la volatilidad real, las políticas productivas, las modalidades de integración e inserción en el mundo, la cohesión social, la sostenibilidad ambiental y el desarrollo institucional. A todas luces, estos elementos responden a una perspectiva fundamentalmente económica y, por ello, constituyen únicamente un punto de partida, necesariamente parcial, para el debate de una agenda más amplia y abarcadora.

En este sentido, los dos factores comunes y subyacentes a todos los elementos planteados son la necesidad de contar con un nuevo Estado, más sólido y versátil y con capacidad de intervenir en los múltiples frentes identificados, por una parte, y con los consensos políticos necesarios tanto para creación de este nuevo Estado como para lograr un acuerdo sobre los detalles sobre la agenda esbozada, por otra.

El Estado es el ámbito natural para articular y canalizar las actividades del conjunto de los agentes sociales en pos del desarrollo económico y social y, en términos generales, el bienestar común. Sin embargo, la inconformidad con los resultados de las reformas de los años noventa en materia de crecimiento económico y equidad social fue dando pie a una concepción alternativa a la del comienzo de ese decenio respecto del papel del Estado. Este cambio se puede resumir conceptualmente en el tránsito desde un enfoque que pregonaba "más mercado y menos Estado" hacia otro que, reconociendo la importancia del mercado, revaloriza la necesidad de un mejor Estado, es decir, de intervenciones públicas de mayor calidad. Por cierto, un Estado débil, ineficiente y captado por intereses particulares, tendrá serias limitaciones para cumplir ese papel, aun cuando sea el candidato idóneo para ello. Desde luego, esto no supone desconocer la existencia de importantes "fallas de gobierno" que han llevado a cuestionar la intervención pública en diversos ámbitos, pero atacar la enfermedad eliminando al paciente es, a todas luces, una victoria pírrica. De ahí la importancia de reconstruir el Estado, poniéndolo en sintonía con los desafíos, internos y externos, del mundo contemporáneo.

Por último, los temas de gobernabilidad y construcción de políticas definirán el rumbo y la eficacia de las políticas públicas en los años venideros. La vida en comunidad no puede concebirse sin conflictos ni diferencias. Pero los conflictos no son siempre los mismos, ni se expresan de igual forma. Algunos persisten, se superan, se transforman y otros se crean (Prats i Catalá, 2005). Por consiguiente, se hace necesario identificar los principales conflictos actuales (distributivos, territoriales, étnicos y políticos, entre otros), la forma en que se desenvuelven (capacidades y mecanismos de resolución institucional) y sus dimensiones (local, nacional, regional e internacional). Una vez determinados los conflictos, se puede elaborar sobre la capacidad de la organización social para procesarlos, así como para crear los principales proyectos y consensos que permitan transformarlos en oportunidades y nuevas situaciones. Asimismo, el logro de acuerdos entre las fuerzas políticas que tienen la posibilidad de alternarse en el poder sobre aspectos centrales de la dirección del desarrollo y el pleno funcionamiento de las instituciones constituye el camino más eficiente para enfrentar ambas tareas y mejorar así la gobernabilidad del sistema (Martín, 2005).

Notas: