Ideas para una agenda de desarrollo

Imprimir  Descargar PDF

En síntesis, ante la falta de avances en las negociaciones multilaterales, los países están intentando, en forma creciente, establecer acuerdos bilaterales con el mundo desarrollado, ya no solo para lograr el acceso a un determinado mercado, sino para evitar perderlo a causa de la cantidad de preferencias resultantes de los acuerdos bilaterales con otros países. Esta vía, si bien es comprensible desde el punto de vista del interés particular de cada país, tenderá, si no se adoptan algunas de las medidas mencionadas en los párrafos precedentes, a debilitar los acuerdos regionales hasta tornarlos irrelevantes. Ello sería una pérdida con implicancias no sólo económicas sino también políticas.

Políticas públicas orientadas a mejorar la cohesión social

Como se señaló, las mejoras en términos de la cohesión social en los países de la región requieren iniciativas en distintas áreas. Entre ellas, se analizan a continuación las políticas sociales, la institucionalidad social, la protección social y el empleo.

Políticas sociales.

Las políticas sociales son un elemento crucial para reducir los altos niveles de exclusión que caracterizan a la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. Tal como se mencionó, estas tendrán un efecto limitado si no se dan en el marco de políticas productivas que reduzcan la heterogeneidad estructural que caracteriza a la región.

En términos normativos, podría considerarse que el objetivo principal en la región debe ser romper el círculo vicioso que vincula un bajo crecimiento con pobreza, inequidad distributiva y exclusión social. Esto permitiría orientar la política social a la consecución de una ciudadanía económica y social plena por parte de todos los habitantes de un Estado. En la práctica, este objetivo general debe adaptarse a las características y el nivel de desarrollo de cada país y reflejar las necesidades de las sociedades y no la inercia presupuestaria o la presión de los grupos de interés. En efecto, como se argumenta en CEPAL (2006b), pueden plantearse principios relativamente universales pero no "recetas" únicas. Dado que los derechos sociales deben ser el horizonte normativo y las desigualdades y restricciones presupuestarias las limitaciones que es necesario enfrentar, y teniendo en cuenta que estas difieren entre países, cada sociedad debe fijar sus prioridades en términos del cumplimiento de esos derechos, pero incrementando su exigibilidad a través del tiempo.

Las políticas sociales son el producto de complejas estructuras políticas, históricas e institucionales propias de cada país [11]. En este contexto, un factor digno de mención es que durante los últimos años se ha observado un considerable incremento del gasto social y en la mayoría de los países se han desarrollado iniciativas de diversa índole [12]. Esto refleja no solo que los gobiernos reconocen implícitamente la multidimensionalidad de la pobreza y la exclusión, sino también la presencia de crecientes capacidades específicas para el diseño y la instrumentación de políticas sociales.

Como se desprende de diversos estudios, hay una serie de factores que limitan la eficacia de la política social en la región [13]. En primer lugar, los elementos del contexto económico descrito condicionan en gran medida los resultados positivos de las políticas públicas en el área social. En segundo lugar, los efectos del gasto social no se materializan necesariamente a corto plazo y la continuidad de las iniciativas se dificulta. En tercer lugar, subsisten debilidades endémicas a la intervención pública en la región, como la falta de objetivos claros, la baja eficiencia, la falta de articulación entre entidades públicas y el clientelismo político, entre otras. Por último, la profusión de iniciativas a la que se ha aludido también tiene matices negativos, ya que puede conducir a la superposición de programas, agentes y entidades gubernamentales a cargo de su ejecución.

Más allá de todas estas dificultades, de la información disponible surge que el gasto social mejora la distribución del ingreso, sobre la base de tres de sus principales componentes: educación, salud y asistencia social. En los dos primeros casos, de acuerdo con los datos de la región, el gasto tiende a distribuirse en forma proporcional entre los distintos estratos de ingreso, lo que mejora considerablemente la distribución primaria del ingreso (véase el gráfico 10). Por su parte, el gasto en asistencia social es progresivo, es decir, beneficia principalmente a los sectores de menores ingresos.

Porcentaje acumulado de población
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

El otro componente del gasto, la seguridad social, tiende a reproducir la distribución primaria del ingreso, ya que en general las personas que reciben pensiones son aquellas que a lo largo de su vida han tenido empleo de manera estable y en sectores formales, que no es el caso de los grupos de menores ingresos (CEPAL, 2005a).

Más allá de la necesidad de realzar la universalidad y solidaridad de la protección social, es evidente que el gasto social mejora más el ingreso de los sectores de menores ingresos y, por lo tanto, contribuye a romper la reproducción intergeneracional de la pobreza y la inequidad (véase el gráfico 11).

a No incluye gastos en vivienda, agua y alcantarillado.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de estudios nacionales proporcionados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

La educación, por cuanto constituye el medio más eficaz de superar el círculo vicioso de la pobreza, merece un comentario particular [14]. En esta área, se requiere una intervención en al menos tres ámbitos. En primer término, es preciso impulsar una mayor equidad en materia de acceso a una educación de calidad, encaminada a evitar la reproducción de desigualdades respecto de las oportunidades de empleo, el acceso a los activos y la participación cultural y ciudadana, así como a garantizar que la sociedad perciba un orden más justo y meritocrático, que motive un claro sentido de pertenencia. Con tal propósito, hay que mejorar el nivel de la educación pública, para evitar el creciente dualismo en términos de calidad que caracteriza a la región. En segundo lugar, es necesario reducir la distancia entre el mundo de la educación y el del trabajo, para garantizar una mayor fluidez en su interacción, que constituye el principal eslabón de la integración social. Además de lograr la cobertura universal hasta el final de la educación secundaria, se requiere, entre otras cosas, una utilización creciente de las tecnologías de la información y, sobre todo, un proceso de aprendizaje orientado a la identificación y resolución de los problemas (Ocampo y Martín, 2004c). En tercer lugar, se deben contrarrestar ciertas formas de discriminación ligadas las dinámicas de socialización y que se transmiten por la vía educativa, para permitir que la educación sea una experiencia de aprendizaje del respeto a la diversidad y la reciprocidad en el plano de los derechos.

Institucionalidad social.

Las políticas sociales pueden ser insuficientes para romper el círculo vicioso de la pobreza y desigualdad si no se llevan a cabo en ciertas condiciones que garanticen su eficiencia. Para este fin, es fundamental construir una institucionalidad de carácter intermedio eficaz, dotada de ciertos atributos que sirvan de base a la intervención del Estado. Entre estas características es necesario incluir la continuidad de ciertos programas sociales; la transparencia y la realización de evaluaciones; la articulación y la coordinación; la participación de la sociedad civil local y nacional y la presentación de reclamos por parte de esta, la descentralización (bajo ciertas condiciones), y la capacidad de regulación cuando los servicios sociales son prestados por el sector privado (Machinea y Cruces, 2006).

Protección social y presión tributaria.

Las dificultades del mercado de trabajo para convertirse en el vehículo de acceso a la protección social han signado la historia de América Latina y el Caribe. Las reformas de los años noventa, orientadas a generar incentivos, supusieron una reducción de la solidaridad y fueron incapaces de cambiar esta realidad. Las consecuencias son que la región sigue presentando bajos niveles de cobertura de la seguridad social contributiva, alrededor de un 40% en promedio, y que los sistemas se han vuelto, en muchos casos, menos solidarios que en el pasado, con la consiguiente ampliación de las brechas en la distribución de los beneficios. Se requiere, por lo tanto, reformar los criterios que han regido la protección social en los últimos tiempos. Para ello es necesario pronunciarse en torno a cuatro elementos esenciales: la identificación de los derechos explícitos, garantizables y exigibles en términos del acceso a las prestaciones sociales; los niveles y las fuentes del financiamiento contributivo y no contributivo; la magnitud de la solidaridad en el financiamiento, y el desarrollo de una institucionalidad social que permita una gestión eficiente de la política de oferta de prestaciones.

Estos elementos han sido analizados extensamente en CEPAL (2006b). En el presente documento, cabe destacar solo dos cuestiones. En primer lugar, dadas las particularidades del mercado de trabajo, es preciso mencionar la necesidad de modificar el diseño de los sistemas de protección social para rescatar, al menos respecto de ciertos umbrales de prestaciones, la perspectiva de universalidad, que está en consonancia con el enfoque de derechos. Con tal propósito, se requiere incorporar el financiamiento no contributivo como un elemento crucial de la protección social. En segundo lugar, figura la introducción de un componente de solidaridad -que debe ser definido en cada país- en el financiamiento contributivo, de acuerdo con el principio según el cual la participación en el financiamiento y el acceso a los servicios y la protección social no tienen que estar unívocamente ligados. Por ejemplo, en el sector de la salud, el financiamiento debería depender de la capacidad económica para hacer los aportes exigidos, mientras que el acceso a los servicios debería estar en función solamente de la necesidad.

En términos más generales, la solidaridad se instrumenta de múltiples maneras, especialmente a través de programas de gasto público, sistemas de subsidios cruzados en la seguridad social y de la tributación. Respecto de este último factor, es relevante señalar que la presión tributaria de los países de la región es baja con respecto a los niveles de producto por habitante según las comparaciones internacionales, de manera que puede resultar en una insuficiente disponibilidad de recursos para evitar la reproducción intergeneracional de la pobreza y la inequidad. Por ende, se plantea que es posible y necesario, en muchos países de la región, propiciar un aumento paulatino de los recursos tributarios (CEPAL, 2006b; Titelman y Cruces, 2006). Sin embargo, como se desprende del gráfico 12, la presión impositiva (y la estructura tributaria) es muy heterogénea entre los países, por lo que no existe una fórmula única que pueda aplicarse a todos los Estados de la región.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Por lo tanto, la conformación de un consenso sobre el grado de solidaridad en el financiamiento del gasto social, que incluya subsidios cruzados y un cierto aumento de la presión tributaria, debe ser parte de la agenda conducente a reducir la exclusión social en la región. Claro está que el incremento de la presión tributaria no puede realizarse de cualquier manera, porque ello podría atentar contra el crecimiento y, por ende, contra la propia inclusión social. La conclusión es obvia: además de la estructura y las tasas impositivas, es necesario reducir los gastos tributarios (exenciones) y mejorar la administración tributaria.

Empleo.

Los desafíos que plantean los mercados laborales en la región presentan una variada gama de aspectos relevantes. En primer lugar, cabe resaltar el papel central del crecimiento, aunque la experiencia reciente demuestra que este no es factor suficiente para lograr empleos de calidad. Como se señaló, la función de las pequeñas y medianas empresas en la estructura productiva es de suma importancia, como lo son la formación profesional y la necesidad de reducir las fallas de información existentes en este mercado (Tokman, 2004 y 2006). En este contexto, puede ser de utilidad una estrategia de "flexiseguridad", que ya ha sido incorporada en algunos países desarrollados. Esta consiste en ampliar la flexibilidad del mercado de trabajo, lo que constituye una necesidad en economías más abiertas y competitivas, pero brindar al mismo tiempo la seguridad necesaria para compensar los costos que el ajuste económico entraña, lo cual requiere, entre otras cosas, evitar flexibilizar los mecanismos de protección social.

Notas:

• [11]. Franco (1996) y Serrano (2005) presentan reseñas acerca de los orígenes y evolución de la política social en la región.
• [12]. El gasto social por habitante aumentó un 40% entre 1991-1992 y 2002-2003, aunque la diferencia entre países es considerable (Machinea y Cruces, 2006 y CEPAL, 2006b)
• [13]. El examen exhaustivo de la política social en América Latina y el Caribe supera el alcance y los objetivos del presente documento. En relación con los programas sociales de lucha contra la pobreza en América Latina, véanse Repetto y Sanguinetti (2001), Pardo (2003), Villatoro (2005) y CEPAL (2006b), así como Baker (1997) y, en lo que respecta al Caribe, CARIBANK (2005). Cohen y Franco (2005) presentan un análisis detallado de la política social en general y sus desafíos en la región, y Acosta y Ramírez (2004) se concentran en las redes de protección social.
• [14]. Al respecto, véase CEPAL/UNESCO (1992).