En lo que respecta a las políticas fiscales, la mayor prudencia en este ámbito que se ha observado en los últimos años ha estado basada casi exclusivamente en la existencia de cierto consenso en la materia que, sin embargo, no ha dado pie a instituciones fiscales suficientemente consolidadas para garantizar que estas políticas sean permanentes. Si bien la voluntad política es un elemento crucial, algunas mejoras en las instituciones fiscales contribuirían considerablemente a reducir la incertidumbre sobre la orientación de la política fiscal. La existencia de ciertas reglas (por ejemplo, el balance fiscal estructural o la conformación de un fondo de reserva vinculado al precio de los principales productos de exportación) permitiría conocer la verdadera situación fiscal del sector público, lo que contribuiría a la transparencia de las políticas públicas contracíclicas [5].

Asimismo, la existencia de ciertas reglas fiscales mejoraría la economía política del proceso y la percepción de los mercados. La experiencia demuestra que es difícil explicar que un aumento de los ingresos públicos puede obedecer a una situación coyuntural que obliga a ser cauteloso con la expansión del gasto público. [6] Un ejemplo es lo que está pasando en América Latina y el Caribe en 2006 con el aumento del precio de los productos primarios que la región exporta. A su vez, en la fase contractiva del ciclo, sería más fácil explicar a los mercados (y en algunos casos a los organismos internacionales de crédito) que la expansión del déficit fiscal es la política adecuada para enfrentar esa fase.

Para aumentar la credibilidad, es conveniente que estas reglas se instrumenten en la fase expansiva del ciclo. Además, es importante entender que el propósito de estas medidas es facilitar la adopción de políticas fiscales contracíclicas y que, por lo tanto, no solo permiten una mayor flexibilidad en el manejo de la política monetaria, sino que además aumentan la capacidad de la política fiscal para responder a situaciones cambiantes. De esta manera se evita que la reducción del déficit fiscal se convierta, como ocurrió en gran parte de los años noventa, en la receta que se ha de aplicar en todo momento, independientemente de las circunstancias. En otras palabras, se trata de hacer política económica en función del ciclo económico, pero de una manera que reduzca la arbitrariedad y sea convincente no solo para los mercados sino fundamentalmente para el conjunto de los ciudadanos.

En síntesis, para profundizar las políticas contracíclicas y lograr que sus efectos sean permanentes, un primer tema de la agenda es perfeccionar la institucionalidad macroeconómica.

Políticas productivas para la equidad y el crecimiento

El segundo tema de la agenda tiene que ver con un concepto en el que la CEPAL ha insistido tradicionalmente: la necesidad de adoptar políticas orientadas a transformar la estructura productiva [7]. Al respecto deben subrayarse dos aspectos.

En primer lugar, para crecer se necesita diversificar la estructura productiva más allá del patrón exportador de la región, o sea, más allá de los productos primarios y sus manufacturas elementales, una industria maquiladora con poco valor agregado o una oferta de servicios, básicamente de turismo, sin suficientes encadenamientos con la estructura productiva. Agregarles valor y conocimiento a los bienes y servicios que produce y exporta la región por medio de encadenamientos productivos e innovación tecnológica debe ser una prioridad de la política productiva. Esto, por cierto, no significa dejar de lado dichas bases productivas, sino más bien definir qué se hace a partir de ellas. Este proceso no se da automáticamente, en especial cuando se trata de algunos productos primarios en los que la diferenciación del producto no es tan importante o cuando ciertas actividades manufactureras forman parte de cadenas de producción de empresas multinacionales [8]. Por consiguiente, se requiere de estrategias de desarrollo definidas en consulta con el sector privado y que se manifiesten en medidas de política por parte del sector público. De acuerdo con esta lógica, las iniciativas de crear fondos de desarrollo productivo, competitividad e innovación tecnológica financiados con cargo a impuestos sobre los recursos naturales no solo permiten la apropiación de parte de la renta de dichos recursos, sino que también facilitan el objetivo de diversificar la producción y agregarle más valor.

El segundo aspecto que hay que destacar es que, para que haya un crecimiento más armónico y equitativo, se requieren políticas en que se tome en cuenta el tamaño de las empresas y se incorporen los aspectos territoriales del desarrollo empresarial y la articulación de los encadenamientos productivos a nivel local. Considerar esta realidad significa instrumentar políticas destinadas a nivelar el campo de juego en términos de acceso, entre otros, al financiamiento, la tecnología y los mercados externos. Si no se logra reducir la concentración económica de la estructura productiva y de determinadas regiones, se corre el riesgo de que la política social se reduzca a rescatar permanentemente a los perjudicados por la política económica.

Por otra parte, en una región de elevada heterogeneidad estructural, poner en marcha mecanismos que faciliten la integración de las pequeñas y medianas empresas al proceso productivo tiene otras ventajas. Además de mejorar la equidad, se tiende a reducir las enormes diferencias de productividad entre sectores, lo que contribuye a incrementar la productividad media y, por lo tanto, el crecimiento.

Lo que aquí se plantea es una nueva concepción de las políticas de desarrollo productivo, que fueron intensamente criticadas durante los años noventa, cuando se dejó al mercado como mecanismo primordial de asignación de recursos. Para justificar estas recomendaciones, se citaron hasta el cansancio los innumerables errores (y a veces horrores) de algunas políticas productivas. Sin embargo, esta línea argumental omitió el hecho de que es virtualmente imposible documentar casos exitosos de crecimiento económico reciente en los que las políticas de desarrollo productivo no hayan estado presentes (Hausmann y Rodrik, 2002; CEPAL, 2004; Rodrik, 2004; Machinea y Vera, 2005). Ello no implica, por supuesto, que las nuevas políticas productivas en América Latina y el Caribe deban ser iguales a las del pasado. En primer lugar, porque el proceso de globalización exige economías más abiertas que antes, exigencia que, por otra parte, se manifiesta en acuerdos multilaterales, regionales y bilaterales. En segundo lugar, porque las restricciones fiscales son mayores y se ha redoblado la competencia por recursos con las políticas sociales. Estas restricciones exigen, más que nunca, concentrar el esfuerzo, para lo que se requiere establecer prioridades, tanto en términos de áreas como de actividades y regiones. Asimismo, es indispensable que las políticas en este ámbito (como en otros) sean permanentemente controladas y evaluadas, en especial al momento de la elaboración del presupuesto. Por último, la posibilidad de instrumentarlas y, sobre todo, su grado de sofisticación dependerán en gran medida de la capacidad institucional del sector público. En particular, sin un cuerpo estable de personal técnicamente idóneo, se corre el riesgo de que las políticas productivas sean simplemente una oportunidad para que el sector privado obtenga rentas excepcionales.

Inserción e integración al mundo

La creciente interdependencia de los países y las debilidades del sistema multilateral han llevado a un aumento explosivo de las negociaciones bilaterales en campos tan diversos como los temas financieros, las migraciones y, en particular, el comercio y la inversión. Esta realidad y la creciente importancia del contexto externo para el crecimiento de los países llevan a que la trayectoria de la inserción internacional sea cada día más importante para delinear una estrategia de crecimiento de los países en desarrollo.

El ámbito más favorable para debatir esa inserción es el multilateral, porque allí se potencia el poder de negociación de los países en desarrollo. Sin embargo, las negociaciones en la esfera multilateral siguen funcionando con grandes dificultades en lo que respecta a las migraciones, las finanzas o el comercio, entre otros muchos temas. La consecuencia es la proliferación de acuerdos bilaterales, en los que los países desarrollados consiguen imponer con mayor facilidad sus agendas. Un ejemplo es lo que está sucediendo con la mayoría de los tratados de libre comercio de los países en desarrollo con los países industrializados. Mediante esos acuerdos, estos últimos están concretando una agenda que no consiguen imponer en las negociaciones multilaterales y que abarca la propiedad intelectual, las compras gubernamentales, los servicios y la inversión extranjera, en un contexto de escasa liberalización del comercio agrícola. El efecto de estos tratados no ha sido suficientemente analizado, aunque de algunos estudios se desprende que los costos pueden ser considerables en ciertas áreas, entre otras en lo relativo a la propiedad intelectual (Díaz, 2006). A cambio, los países en desarrollo consiguen un mayor y más seguro acceso a los mercados de los países industrializados, lo que para muchos es una oportunidad interesante, en especial si se considera el tamaño de estos mercados y las ventajas que representa con respecto a otros países que no tienen el mismo acceso.

La consecuencia es la firma de un creciente número de acuerdos bilaterales de los países de la región con Estados Unidos y las negociaciones para celebrar similares convenios con Europa [9]. Asimismo, la dinámica económica de China esta llevando a que crezca también el número de acuerdos dentro de Asia y aumente el interés de los países de América Latina y el Caribe por firmar acuerdos con esa región. Contribuyen a este proceso los pocos avances que se han logrado en el marco de los acuerdos de integración subregionales en América del Sur. En efecto, mientras que en Centroamérica se tiende a consolidar -no sin dificultades- el proceso de integración, en América del Sur los progresos son mínimos y en algunos casos hay claros retrocesos, aun en lo referente al movimiento de bienes, el área en la que los progresos iniciales fueron mayores.

¿Qué hacer ante esa realidad? Una alternativa plausible es que los países opten por el regionalismo abierto (CEPAL, 1994; Devlin, 2000), es decir, el fortalecimiento de los acuerdos subregionales y la negociación, a partir de ellos, de la integración con el resto del mundo. Con o sin avances en el frente multilateral, esta inserción debe incluir negociaciones entre los bloques subregionales y los bloques o países desarrollados. Sin embargo, para que esto sea posible, la región debe pasar de la retórica a acciones concretas orientadas a profundizar la integración subregional.

En este sentido es necesario, entre otras cosas, estimular la convergencia entre los acuerdos comerciales suscritos en América del Sur, lo que requiere acelerar las desgravaciones arancelarias entre la CAN y el MERCOSUR y crear una zona de libre comercio en un lapso razonable. Además, es necesario homogeneizar las reglas de origen y las normas aduaneras, avanzando hacia la homogenización y acumulación de las normas de origen de todos los acuerdos comerciales en América del Sur (CEPAL, 2006d)

Es fundamental mejorar la credibilidad de la integración, lo que exige reforzar su institucionalidad y los mecanismos de solución de controversias, con miras a poner en práctica un sistema único de solución de controversias en América del Sur, cuyos fallos tengan la misma capacidad vinculante que los de la Organización Mundial del Comercio [10]. Asimismo, se requiere avanzar en materia de facilitación de comercio, mediante el examen la aplicación en la subregión de las propuestas que los países latinoamericanos y caribeños han realizado en las negociaciones de la Ronda de Doha. Se trata de: asegurar que se cuente con la asistencia técnica necesaria para poner en práctica los acuerdos, considerando su relación con el trato especial y diferenciado; establecer el carácter vinculante de los compromisos, ligado a un financiamiento seguro y suficiente, y realzar la cooperación en las esferas de la infraestructura, los sistemas de información y la creación de capacidad, tanto humana como institucional. Debería concederse especial atención a las iniciativas orientadas a mejorar el tránsito y la logística, sobre todo en el caso de los países sin litoral marítimo.

Notas:

• [5]. Véase un análisis de las políticas fiscales contracíclicas en la región en Martner y Tromben (2003) y Jiménez y Tromben (2006).
• [6]. La dificultad no solo es del gobierno ante la demanda de distintos sectores, sino también de las autoridades responsables del área de presupuesto o hacienda ante sus pares del gabinete.
• [7]. El último de estos análisis es el documento presentado en el trigésimo período de sesiones de la Comisión en 2004 (CEPAL, 2004).
• [8]. De manera creciente la diferenciación de productos ha comenzado a ser una característica de muchos bienes primarios y, al mismo tiempo, la irrupción de la biotecnología ha aumentado el contenido tecnológico asociado a la producción de esos bienes. Ambos facores explican una mayor importancia de la tecnología en los productos primarios que la que tenía hace escasas dos décadas
• [9]. La gran diferencia entre Europa y Estados Unidos es que la Unión Europea ha decidido no negociar con países individuales que pertenezcan a un bloque, lo que tiende a fortalecer los acuerdos subregionales.
• [10]. Ello permitirá, además, reducir el desgaste de los presidentes que en la actualidad deben participar en todos los conflictos comerciales por falta de una adecuada institucionalidad.