Ideas para una agenda de desarrollo

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2. La pobreza y la desigualdad

Junto con la recuperación del crecimiento, se ha verificado una disminución de la pobreza desde 2003, aunque sus niveles relativos y absolutos siguen siendo muy elevados. Según las estimaciones de la CEPAL (2005a), los pobres en América Latina y el Caribe ascendían en 2005 a 213 millones de personas (un 40,6% de la población total), en tanto que el número de indigentes alcanzaba los 88 millones (un 16,8%) (véase el gráfico 4).

PIB per cápita (en dólares de 2000)
a: Cifras proyectadas
Fuente: Comisión para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Para enfrentar esta dura realidad social es imprescindible crecer a tasas altas y sostenidas. No obstante, se trata de una condición necesaria pero no suficiente para reducir la pobreza, razón por la que a continuación se proponen medidas orientadas al logro de ese objetivo el fomento de la inclusión.

Como puede observarse en el gráfico 5, la relación entre crecimiento y pobreza es evidente. Sin embargo, esta relación no es unívoca, ya que el aumento de la pobreza en las fases recesivas no alcanza a verse compensado por su disminución en las fases de expansión. En la medida en que la frecuencia y la amplitud de estos ciclos sean elevadas, como es el caso de América Latina y el Caribe, se establece una tendencia hacia un deterioro sostenido de los sectores más vulnerables y postergados de la sociedad. Ello supone que, por ejemplo, para registrar hoy niveles relativos de pobreza similares a los de 1980 se requiera de un mayor producto por habitante. En efecto, aunque el nivel de pobreza relativa en 2005 es similar al de 1980, el producto por habitante creció un 15% entre esos años (véase el gráfico 5). Esto pone de manifiesto el mencionado efecto negativo que la volatilidad del producto tiene en el nivel de pobreza. Varios mecanismos que contribuyen a este resultado, entre otros, la evolución del salario real, el desempleo y el gasto público social (Ocampo y Martín, 2004a).

Junto con la pobreza, la inequidad es un rasgo importante de la estructura social de América Latina y el Caribe: la región tiene el dudoso crédito de ser la más desigual del mundo, por lo menos en términos de la distribución del ingreso. Asimismo, tal como figura en el gráfico 6, esta situación no ha mejorado durante los últimos 15 años; en rigor el carácter inequitativo se ha mantenido y, en algunos casos, acentuado. Esta inequidad tiene, además, un alto correlato con desigualdades derivadas de las características sociodemográficas de la población, tales como el origen étnico-racial, el lugar de residencia (urbano-rural) y el género, todas ellas con raíces históricas profundas (Machinea y Hopenhayn, 2005).

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

La inequidad en la distribución del ingreso es reflejo de profundas diferencias en el acceso a los diferentes activos generadores de ingreso y de movilidad social, como la educación y el conocimiento, la tecnología, el capital y la tierra. El gráfico 7 es ilustrativo de este hecho en el caso específico del acceso a la educación. Como allí se aprecia, el porcentaje de jóvenes pertenecientes al quintil más rico que completan cada ciclo educativo es sistemática y significativamente mayor que el de los pertenecientes al quintil más pobre. Por lo tanto, la distribución regresiva del ingreso es una manifestación de una inequidad mucho más profunda en la distribución de los activos, que abarca desde el capital humano hasta distintas formas de capital físico y financiero.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

No puede desconocerse, sin embargo, que ha habido un esfuerzo de los países de la región por incrementar el gasto social en distintas áreas. Medido en términos por habitante, este gasto aumentó en promedio un 40% entre 1991-1992 y 2002-2003, aunque cabe señalar que este ascenso apenas compensa la notable baja observada en la región durante los ajustes estructurales de la década de 1980 (Titelman y Cruces, 2006). El efecto positivo que esta elevación del gasto social puede haber tenido en la pobreza -y posiblemente en la distribución del ingreso- no se ha visto reflejado en los indicadores porque, entre otros factores, ese período coincidió con un aumento del desempleo y la informalidad en el mercado del trabajo. Sobre este tema se vuelve más adelante.

Por último, según estudios recientes, mientras que en la segunda posguerra, cuando comenzaba la reflexión sistemática sobre el desarrollo, el aumento de la desigualdad parecía casi un producto obligado del crecimiento [3], en los últimos tiempos se ha abierto una nueva línea de pensamiento que considera la pobreza y la inequidad como un obstáculo para el desarrollo económico. En efecto, siguiendo una argumentación que tiende a centrarse en la desigualdad ex ante, es decir la desigualdad de oportunidades, Bourguignon y Walton (2006) postulan que la equidad es complementaria del crecimiento. Por ende, la inequidad ya no sería el precio de un mayor crecimiento, sino una de sus restricciones.

3. La falta de cohesión social

Es indudable que los altos niveles de pobreza e inequidad inciden en la exclusión social e impiden construir y consolidar la cohesión social, entendida como un "sentido de pertenencia" a un proyecto común e inclusivo de nación. Por lo tanto, es fundamental reducir la pobreza y las brechas entre los distintos sectores de la población, por ejemplo, potenciando la posibilidad de progresar socialmente gracias al acceso a distintos activos, entre los cuales la educación reviste especial importancia. Asimismo, hay mecanismos de protección social que reducen la incertidumbre ligada a la vejez, la enfermedad y la pobreza, y tienen también el potencial de incrementar la cohesión social y el sentimiento de pertenecer a un proyecto común.

Además de estas brechas de carácter objetivo, existen otros factores que afectan a la cohesión social, como la percepción de la población respecto del funcionamiento de las principales instituciones de la democracia y, en particular, los niveles de corrupción. En este sentido, es motivo de preocupación que las instituciones básicas de la democracia de la región tengan muy baja legitimidad en la ciudadanía. Las instituciones como el poder judicial, el parlamento y los partidos políticos no generan confianza en la población (véase el gráfico 8), lo que obedece a la falta de transparencia y a las sospechas de corrupción que acompañan a su funcionamiento. La información disponible al respecto es contundente (CEPAL, 2006a).

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), tabulaciones especiales a partir de los microdatos de Latinobarómetro, 1996-2005.

Es interesante observar que, a pesar de su percepción negativa respecto de las instituciones de la democracia, la población no es tan pesimista respecto de su percepción de la solidaridad de sus conciudadanos. Aunque una proporción mayoritaria de la población considera que sus compatriotas son solidarios, el mayor porcentaje de personas con una percepción negativa respecto del grado de solidaridad se registra, por lo general, en las sociedades más afectadas por la pobreza (véase el gráfico 9). Además, los países cuya población percibe mayor solidaridad son, en términos generales, aquellos cuyas instituciones de política social son más sólidas y en donde la lucha contra la pobreza ha sido más activa (CEPAL, 2006a).

Fuente:Latinobarómetro

La relativamente baja valoración de los ciudadanos de la democracia o, en otros términos, el insuficiente grado de satisfacción de las personas con la democracia de su país (PNUD, 2004), es otra señal de alerta respecto de las percepciones ciudadanas que influyen en la cohesión social de América Latina y el Caribe. Así pues, es necesario perfeccionar las instituciones del sistema político, ya que su calidad hace a la democracia más participativa e inclusiva y, por ende, más sólida y estable. No se trata, sin embargo, de que los mecanismos de participación ciudadana reemplacen a los que son propios de una democracia representativa. Es deseable que ambos mecanismos se refuercen recíprocamente, conservando sus respectivos ámbitos de actuación.

4. Sostenibilidad ambiental y equidad intergeneracional

Un significativo desafío que hay que considerar en el diagnóstico regional es la sostenibilidad ambiental y su relación con la equidad intergeneracional. La necesidad actual de elevar y estabilizar las tasas de crecimiento de la región, como condición necesaria para la erradicación de la pobreza y la construcción de sociedades más equitativas, suscita de alguna u otra forma una presión sobre el uso de los recursos naturales.

El propósito no es generar crecimiento y equidad sólo para las generaciones actuales, sino también para las futuras. Esto supone corregir las externalidades que el proceso productivo ocasiona al medio ambiente y aplicar una política racional de explotación de los recursos naturales. Existe un amplio espacio, en el plano de las políticas públicas, para promover un patrón de desarrollo que conjugue crecimiento, equidad y sociedades con menor pobreza con estándares aceptables de calidad ambiental.

Por ejemplo, la mitigación de las externalidades ambientales, sobre todo en las ciudades, contribuye a evitar pérdidas de bienestar como las derivadas de las enfermedades, la congestión y la pérdida de calidad ambiental, que suelen afectar a muchos sectores productivos de manera simultánea. Estas externalidades se producen por fallas de mercado, de gobierno o de coordinación (CEPAL, 2005b) que pueden subsanarse mediante decisiones de política pública, ya sea por la vía normativa o mediante procesos graduales de cambio de precios relativos.

Además, la diversidad ecológica y biológica y su volumen, la extensión territorial de América Latina y el Caribe y las grandes franjas climáticas, en general no extremas, conjugadas con esfuerzos sostenidos de investigación y adaptación tecnológica, ofrecen un potencial no solo para prevenir los daños vinculados al actual estilo de desarrollo, sino la posibilidad de concebir nuevas opciones de desarrollo económico y social basado en un manejo distinto de los recursos naturales de que dispone la región.

Cabe notar que, en las últimas décadas, gran parte de los mercados de exportación de bienes y servicios de la región han evidenciado preferencias que incluyen la dimensión ambiental o de salud, y que en el seno de sus sociedades estos mejores patrones de producción y consumo aún tienen gran espacio para desarrollarse.

Elementos para el diseño de una agenda regional de desarrollo

En función de las realidades que configuran el actual panorama regional, y de las que surgen los mayores desafíos, se analizan a continuación algunos elementos que debieran ser parte de una agenda de desarrollo para América Latina y el Caribe.

Reducir la volatilidad real: voluntad política e institucionalidad fiscal

Como se destacaba en las páginas anteriores, la consolidación de los avances en materia de manejo macroeconómico en los últimos años ha permitido reducir la volatilidad nominal, pero sigue siendo imperativo reducir también la volatilidad real, fundamentalmente debido a sus efectos negativos en el crecimiento y la pobreza. Para ello, se requiere aplicar políticas contracíclicas, tanto en el ámbito monetario, cambiario y financiero, como en el fiscal.

Si bien en los últimos años la región ha entendido la necesidad de aplicar políticas más prudentes en la fase expansiva del ciclo, se está todavía lejos de haber logrado instrumentar políticas realmente contracíclicas en los distintos ámbitos de la política económica.

En particular, del análisis de la evolución macroeconómica reciente de la región surge la necesidad de acotar la volatilidad del tipo de cambio real y el excesivo endeudamiento privado -interno y externo- en las fases expansivas del ciclo. Más allá de las dificultades en el manejo de la política monetaria y cambiaria con que tropiezan los países de la región, en especial los de menor tamaño relativo, los bancos centrales deberían, además de perseguir un cierto objetivo inflacionario, evitar una excesiva apreciación del tipo de cambio real. Con tal fin pueden recurrir a distintos instrumentos: desde aplicar restricciones a las entradas de capital hasta mostrar "signos de preocupación" ante apreciaciones excesivas e intervenir en el mercado de cambio en ciertas circunstancias [4]. Asimismo, considerando la experiencia de la región, los bancos centrales deben evitar establecer objetivos excesivamente ambiciosos de reducción de la inflación cuando esta es de un dígito, porque este hecho usualmente conduce a políticas monetarias muy restrictivas, con su consiguiente impacto en el mercado cambiario.

Notas:

• [3]. Esta manera de pensar la relación entre equidad y crecimiento quedó plasmada en el trabajo pionero de Lewis 1954) y en la popular y polémica regularidad empírica encontrada por Kuznets (1955). Véase un análisis del tema en
• [4]. Las restricciones a las entradas de capitales de corto plazo, como las aplicadas en Colombia y Chile en los noventa(véase Ffrench-Davis y Villar, 2005), hoy parecen ser menos eficaces que durante ese período debido a la menor relevancia de las corrientes financieras en el proceso de apreciación cambiaria que se están observando en algunos países de la región. Sin embargo, no deben excluirse del instrumental de políticas que pueden utilizarse en ciertas circunstancias.