Ideas para una agenda de desarrollo

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Introducción

En su primera época, la revista Pensamiento Iberoamericano fue un foro invaluable de análisis, debates y propuestas sobre la vida política, económica y social de la región. En esta tradición, el presente artículo tiene por objeto realizar una modesta contribución en el relanzamiento de la revista como espacio de debate, planteando una serie de ideas y reflexiones para la construcción de una nueva agenda de desarrollo para América Latina y el Caribe.

Sin embargo, para hacer una reflexión de este tipo se impone una aclaración inicial: la región ostenta una gran heterogeneidad, tanto en términos de niveles de desarrollo como de dimensiones económicas y geográficas. En efecto, abarca un conjunto de economías que va desde Haití, cuyo producto por habitante en 2005 fue inferior a los 400 dólares, hasta varias economías latinoamericanas cuyo PIB oscila entre 6.000 y 8.000 dólares y algunas del Caribe, cuyos niveles se acercan a los 10.000 dólares [1]. Asimismo, integran la región países de dimensión continental, como Brasil, junto con muy pequeños Estados insulares, como varios del Caribe. No obstante esa heterogeneidad, la mayoría de los países de la región sufre carencias estructurales similares. Por lo tanto, la agenda que se esboza más adelante se ha elaborado a partir de las dificultades comunes que enfrentan los países, sin desconocer las diferencias que los distinguen.

En segundo lugar, también es necesario señalar que, en un mundo de economías cada vez más abiertas e interdependientes, el entorno mundial incide notablemente en las estrategias de desarrollo nacional. La lógica de funcionamiento de las fuerzas económicas que son protagonistas del actual proceso de globalización es más mundial que regional o nacional. Esta reestructuración ha dado pie a un inusitado dinamismo de las corrientes financieras, de la inversión directa y del comercio internacional y ha tendido, al mismo tiempo, a desarticular las estructuras económicas y sociales de los países, aunque no de manera uniforme en todo el mundo. Por otra parte, este proceso de creciente internacionalización no ha estado acompañado de una renovación equivalente de la agenda internacional. De hecho, los resultados del proceso de globalización parecieran responder a una agenda incompleta y sesgada, que ha otorgado mucho más énfasis a la liberalización de las fuerzas del mercado que a garantizar una distribución más equitativa de los frutos del desarrollo. También se ha hecho muy poco para superar las marcadas asimetrías productivas, tecnológicas, macroeconómicas, financieras y de movilidad de los factores de producción que caracterizan al mundo actual. En este contexto, aunque los países de América Latina y el Caribe tengan, individualmente, una influencia limitada en la configuración de la agenda internacional, pueden aprovechar el espacio regional para crear mecanismos colectivos que mejoren la calidad de las respuestas nacionales y les permitan incidir en el diseño de una mejor institucionalidad global mediante la convergencia hacia posiciones comunes (Grupo de Río, 2005).

Varios de estos temas ya han sido analizados extensivamente por la CEPAL en trabajos anteriores (CEPAL, 2002; Ocampo y Martín, 2004b). Por consiguiente, en esta ocasión, la atención se concentra en la agenda nacional, ya que es imperativo superar varias falencias en las respuestas de los países de la región al proceso de globalización. Estas falencias explican, en buena medida, los magros resultados económicos y sociales del último cuarto de siglo y han impedido aprovechar plenamente los frutos de los procesos de democratización, sin duda uno de los grandes logros en ese mismo período.

En concordancia con los objetivos enunciados, el artículo está compuesto de tres partes además de esta introducción. En la primera se presentan los desafíos que enfrenta la región en el actual contexto internacional. En la segunda parte, y en función de estos desafíos, se plantean seis proposiciones que contienen los elementos principales que se han de considerar a la hora de diseñar una agenda de desarrollo para América Latina y el Caribe. Por último, en la tercera parte y a modo de conclusión, se invita a una breve reflexión acerca del papel que debieran desempeñar el Estado y la política en esta agenda de desarrollo.

Los desafíos de la región

Los países de América Latina y el Caribe, en su diversidad, sufren una serie de carencias estructurales similares, debido a las cuales enfrentan serios desafíos para alcanzar un desarrollo equitativo y sostenible. En las distintas reflexiones presentadas tanto en esta revista como en otros foros, así como en la producción intelectual pasada y presente de la CEPAL, se identifica un cúmulo de factores históricos, económicos, políticos y sociales ligados al desarrollo y sus problemas. A riesgo de simplificar y siendo necesariamente selectivos, a continuación se analizan estos desafíos, agrupados en cuatro grandes categorías: aquellos ligados básicamente al insuficiente y volátil crecimiento económico, los relativos a la persistencia de elevados índices de inequidad y pobreza, los que imponen las dificultades para lograr la cohesión social y los relativos a la sostenibilidad ambiental y su efecto en la equidad intergeneracional.

1. El crecimiento económico

América Latina y el Caribe creció a un promedio anual cercano al 4,5% en los últimos cuatro años (2003-2006). Según las proyecciones de la CEPAL, en 2007 el producto crecería nuevamente a un ritmo del 4,5%, con lo que la región completaría una fase expansiva de cinco años consecutivos.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
a: Cifras proyectadas

Estos cinco años de crecimiento sostenido constituyen, sin lugar a dudas, un hecho sin precedente en la historia económica reciente de la región y han permitido un aumento significativo del producto por habitante. En efecto, su tasa de crecimiento en 2003-2006 se estima en torno al 3% medio anual, cifra que representa un avance notable si se la compara con la evolución entre 1980 y 2002, cuando el producto por habitante creció a una tasa anual de solo un 0,1%. Este resultado es aún más significativo cuando la comparación se establece con el registro correspondiente a la llamada "década perdida", en la que el producto por habitante decreció a un ritmo de un 1% anual [2]. Vale la pena recordar que en el período 1950-1980 el producto se expandió a un ritmo del 5,5% anual, lo que representó una tasa de un 2,9% por habitante.

Un aspecto positivo de la evolución de los últimos años es que se trata de un crecimiento distinto, en especial en cuanto a su sostenibilidad, del registrado en el período 1991-1994, el único comparable de los últimos 25 años en términos de aumento de la actividad económica. Las diferencias entre ambos períodos se manifiestan, entre otros indicadores, en una mayor tasa de ahorro, un menor déficit fiscal, un superávit en la cuenta corriente y una reducción de la deuda externa y de la deuda pública , entre otros factores (CEPAL, 2006c).

Sin embargo, la menor vulnerabilidad que presenta la región respecto de otras fases de crecimiento no supone que los países no estén expuestos a los riesgos de cambios notorios en el contexto global. Si bien no se vislumbra una recesión mundial profunda, sino una corrección gradual de los desequilibrios de la economía mundial (es decir, mediante un "aterrizaje suave"), no puede descartarse el riesgo de una conmoción internacional de cierta magnitud (Machinea y Kacef, 2006a). Por consiguiente, las economías de la región deben mantener un manejo prudente de las cuentas públicas y los equilibrios externos.

De acuerdo con una concepción menos optimista de lo ocurrido en la región en los últimos años, aunque el crecimiento de la región superó el promedio del último cuarto de siglo, la situación externa fue especialmente favorable. En dicho contexto, su ritmo de crecimiento es inferior al del resto de las economías en desarrollo, incluso si se excluye a China de este grupo (véase el gráfico 2). Aunque podría aducirse que esto se debe al ritmo de crecimiento considerablemente inferior al promedio regional de Brasil y México, las economías más grandes, es evidente que la región continúa perdiendo terreno respecto del resto del mundo en desarrollo.

a: No incluye economías en transición
b: Cifras proyectadas
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook, 2006, Washington, D.C., 2006.

El crecimiento de la región no solo ha sido bajo durante los últimos 25 años, sino también extremadamente volátil (véase el gráfico 3). De hecho, la volatilidad del producto regional en ese período duplica con creces la del producto global y es también mucho mayor que la de otros países en desarrollo. Esta elevada volatilidad, al generar incertidumbre respecto del nivel de actividad, impacta negativamente sobre la inversión y, por lo tanto, el crecimiento. Asimismo, afecta en especial a los sectores de menores ingresos, dado que, además de sus desventajas en términos de ingreso, suelen contar con menos recursos (ahorros, capital) y mecanismos formales e informales para enfrentar las situaciones adversas.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook, 2006, Washington D.C., 2006.

En síntesis, pese al ciclo de expansión reciente, no debemos olvidar que en los últimos 25 años el crecimiento de la región ha sido extremadamente bajo y volátil. Por ende, el primer desafío consiste en crecer a tasas elevadas y de manera sostenida. Además, considerando que en un contexto externo favorable la región sigue perdiendo terreno respecto del resto del mundo en desarrollo, el segundo desafío en materia de crecimiento es no perder posiciones en el concierto global, hecho que fija un umbral de crecimiento bastante alto para la región.

Frente a este doble desafío, es preciso sentar las bases de un patrón de desarrollo productivo que, reconociendo la heterogeneidad estructural de cada país, sea capaz de agregar valor y conocimiento a los bienes que produce. En este sentido, cabe recordar que la fase de crecimiento actual, especialmente favorable para América del Sur, está ligada sobre todo a la producción y exportación de productos primarios, basados en recursos naturales, cuyos precios internacionales han aumentado considerablemente -en especial en el caso de los minerales metálicos e hidrocarburos- a causa de la presión que están ejerciendo sobre su demanda los procesos de industrialización de China e India.

Lo anterior constituye una bonanza que los países de la región no deberían desaprovechar en esta ocasión. Varios países de América Latina y el Caribe ya conocieron un período de aumento de la demanda de las materias primas durante el período de internacionalización y apertura comercial entre 1870 y 1914, años en que Europa estaba industrializándose y compraba salitre, estaño, carnes y otros productos primarios, cuya demanda y precios aumentaban.

Los países de la región crecieron durante ese casi medio siglo sobre la base de un esquema de desarrollo que se ha denominado crecimiento hacia afuera o modelo monoexportador. Sin embargo, no supieron aprovechar este ciclo porque no agregaron más valor a sus exportaciones ni diversificaron su estructura productiva. De este modo, en vez de transformarse en un proceso de crecimiento sostenido, esa fase de expansión no fue más que un auge de recursos naturales, que finalmente se agotó. En el caso de Chile, esta oportunidad desaprovechada fue descrita por Aníbal Pinto (Pinto, 1956) hace 50 años como un ejemplo de desarrollo frustrado a partir del auge y ocaso del salitre. Además de varios otros estudios, vale también destacar el análisis del auge cafetalero y la formación de las clases rentistas surgidas a partir de los cultivos del grano, que Celso Furtado realizó en su libro sobre la economía de Brasil (Furtado, 1959). En consecuencia, el desafío actual es qué hacer, apoyados en esta coyuntura favorable, para agregar más valor y fundamentalmente más conocimiento a la estructura productiva.

a: Las cifras de pobreza incluyen a los indigentes
b: Las cifras de 2005 son proyecciones en todos los casos; las de 2003 y 2004 son estimaciones preliminares en el de algunos países y proyecciones en el de otros.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de encuestas de hogares en los países.

A modo de recapitulación, cabe recalcar que entre 2003 y 2007 la región habrá crecido de manera más acelerada y sostenida que en el último cuarto de siglo y que este crecimiento ha ido acompañado de un manejo adecuado de la macroeconomía. No obstante, muchas las transformaciones productivas resultan urgentes para consolidar este proceso a largo plazo. Esto, a su vez, es imprescindible para abordar el delicado panorama social que presenta la región, sobre todo en materia de pobreza e inequidad, los desafíos que se analizarán a continuación.

Notas:

• [1]. A precios de 2000.
• [2]. El término "década perdida" se refiere a los avances escasos o retrocesos en el plano económico y social. Cabe destacar, sin embargo, que no fue una "década perdida" en otros ámbitos, ya que en esos años la mayoría de los países de la región recuperó la institucionalidad democrática y el imperio de la ley, un logro significativo y duradero(Baglini, 2005).